Staat oder Markt – Wer soll was bezahlen?

Fragen an Stephan A. Jansen



Für die Infrastruktur ist der Staat zuständig – schließlich nützt sie sowohl den Bürgern als auch der Volkswirtschaft. Aber ist immer klar, wann genau der Staat dran ist?

In der Theorie schon: Demnach ist der Staat immer dann gefordert, wenn der Markt versagt. Zum Beispiel bei der Bereitstellung von Gütern, die gesellschaftliche Nachteile beseitigen sollen oder kollektiv verbindlicher Entscheidungen, also Regulierungen, bedürfen. Dann spricht man von öffentlichen oder Gemeingütern, weil kein privater Anbieter diese anbietet – oder weil er es gar nicht kann, weil er die Qualität oder Quantität nicht liefern kann oder weil ihm die Legitimation fehlt.

Für die sehr gut ausgearbeitete ökonomische Theorie der Gemeingüter wurden viele Nobelpreise verliehen. Als Ergebnis der Forschungen lassen sich Güter anhand von zwei Kriterien unterscheiden: Zugänglichkeit und Rivalität des Konsums. Insgesamt unterscheiden wir vier Typen von Gütern:

1. Private Güter sind nicht für jeden zugänglich und im Konsum rivalisierend (zum Beispiel Lebensmittel oder Autos).

2. Öffentliche Güter müssen für jeden zugänglich sein und sind nicht rivalisierend (zum Beispiel Recht).

3. Quasi-Kollektiv-Güter sind für jeden zugänglich, aber der Konsum ist rivalisierend (Kindergartenplatz / Straßen).

4. Clubgüter sind nicht für jeden zugänglich, sollten aber auch nicht rivalisierend sein (zum Beispiel Hochschulen für Abiturienten).

Warum bereiten diese Kollektiv-Güter Ökonomen weiterhin Kopfzerbrechen?

Zum einen, weil bei den Quasi-Kollektiv-Gütern durch die Zugänglichkeit eine Übernutzung eintreten kann – das hat der Wirtschaftsnobelpreisträger Ronald Coase als „Tragödie der Allmende“ beschrieben. Zum anderen, weil beim Clubgut die Kosten auf die Allgemeinheit übertragen werden, der Nutzen aber nur für die Club-Mitglieder besteht. Als Folge ist die Allmende, also die freie Kuhweide im Dorf, überweidet – und die studiengebührenfreie Universität gibt im Vergleich mit dem gebührenpflichtigen Kindergarten Anlass zur Kritik.

Die Theorie der öffentlichen Güter funktioniert also nicht?

Sie ist zumindest immer noch in der Diskussion. Politikwissenschaftler wie Jesse Malkin und Aaron Wildavsky aus Oxford und Berkeley argumentieren zum Beispiel, dass nicht das objektive Marktversagen, Zugänglichkeit oder Rivalität eines Gutes entscheidend seien: Es sei eine soziale Konstruktion, eine politisch zu entscheidende Frage. Also entscheidet die Politik, was des Staates ist und was privat. Ob der Markt tatsächlich versagt beziehungsweise versagen würde, ist eben auch eine politische Frage. Und die wird geschichtlich und kulturell von Land zu Land sehr unterschiedlich beantwortet – und eben auch abhängig von den Investitionen in die Infrastruktur.

Soll der Staat nun Autobahnen bauen oder lieber Schienen verlegen? Oder ist das egal?

Fakt ist: Hitler hat Reichsautobahnen forciert, und Deutschland hat nach China, den USA, Kanada, Spanien und Mexiko mit mehr als 12 996 Kilometern nun das sechstlängste Autobahnnetz der Welt. Bei Hitler war übrigens die Idee vom Omnibus-Verkehr mitgedacht, die den Bahnbusverkehr der Deutschen Bundesbahn begründete. Heute ist auf diesem nicht als Markt gedachten Markt mit Flixbus faktisch in wenigen Jahren ein privates Monopol entstanden. Und man kann sich fragen: Warum zahlt Flixbus keine Maut?

Aber es ergeben sich noch einige Fragen mehr: Sollten Automobil-Konzerne das Komplementär-Gut Straße nicht kofinanzieren? Führen mehr Straßen nicht auch zu mehr Verkehr und damit zu mehr Emissionen und somit Klimaschutzmaßnahmen, die wieder der Staat bezahlen muss? Ist der Ausbau des Schienennetzes ordnungspolitisch gerechtfertigt? Oder ist er auch ein sanfter paternalistischer Schubser, um den Bürger zur besseren Entscheidung zu bewegen: lieber von Berlin nach München mit dem schnellen Zug auf dem neuen Gleis zu fahren statt mit dem Flugzeug oder Auto? Warum gelingt beim Lastwagenverkehr der Wechsel von der Straße auf die Schiene nicht, obwohl alle auf den Autobahnen das fordern?

Wie wichtig ist die Infrastruktur für den Erfolg einer Volkswirtschaft?

Im Grundsatz gibt es da Einigkeit: sehr wichtig! Verkehrsnetze, Energie- und Wasserversorgung, Schulen, Krankenhäuser und nun eben die digitalen Netze werden als produktive Anlage von Steuermitteln gewertet. Dennoch haben wir in den vergangenen 30 Jahren gesehen, dass genau diese Industrien privatisiert wurden, und wir erleben eine zunehmende private Finanzierungsbereitschaft öffentlicher Infrastruktur durch Public Private Partnerships – da gibt es offenbar deutlich mehr Optionen.

Könnte die Wirtschaft Infrastruktur auch allein finanzieren, oder braucht es da den Staat?

Eine ideologiefreie Antwort fällt hier auch der Wissenschaft schwer. Im internationalen Vergleich lässt sich aber feststellen, dass wir in mindestens drei bis vier sehr unterschiedlichen Wirtschaftsordnungen des Kapitalismus höchst unterschiedliche Antworten gefunden haben: Das europäische Sozialstaatsmodell mit gewissen Infrastrukturpräferenzen und demokratischen Legitimationsprozessen steht einem chinesischen und nun auch saudiarabischen Staatsfonds-Investitionsmodell mit autokratischer Durchsetzung gegenüber.Zudem existiert ein angelsächsisch-unternehmerisches und eher staatsfernes Investitionsmodell.

Allgemein gilt: Der Markt wird Infrastruktur nur gegen Sicherheiten übernehmen, sonst passiert, was wir gerade bei der Elektromobilität erleben. Selbst in einem Land, das sich von der Autoindustrie abhängig fühlt, geschieht – nichts. Und wenn es um globale Infrastrukturen geht, wird die Abstimmung nochmals komplexer. Das bedeutet gerade in Europa: Wir müssen den Austausch zwischen Staat, Markt und Zivilgesellschaft (Wohlfahrtspflege, NGOs, Stiftungen) intensivieren, um die Geschwindigkeitsnachteile gegenüber Autokratien zu kompensieren.

Wie viel bekommt der Staat pro Euro zurück, den er für Infrastruktur ausgegeben hat?

Allgemein lässt sich aus vielen Studien nur sagen: Er profitiert. 2016 wurde eine Studie im Auftrag des – natürlich daran nicht uninteressierten – Bundesministeriums für Wirtschaft und Energie vorgelegt, die öffentlichen Investitionen in Verkehrsinfrastruktur, Breitband und Bildung eine hohe Rentabilität bescheinigt. Die Investitionen werfen demzufolge gute Renditen ab: bei Investitionen in Schulen und Kitas 14,3 Prozent, in Verkehrsinfrastruktur und in die Breitbandnetze 7 Prozent oder in Hochschulen 8,7 Prozent. Die seit Jahren bestehende ideologieübergreifende Beschwerde über einen öffentlichen Investitionsstau in Deutschland bekommt dadurch eine neue Bedeutung.

Ist die digitale Infrastruktur auch eine staatliche Aufgabe?

Das wird kalifornisch, chinesisch und deutsch unterschiedlich beantwortet. In China oder auch in Saudi-Arabien werden Staatsprogramme für Robotik und künstliche Intelligenz aufgelegt – und das ist dort ganz klar mit Blick auf Beschäftigung und Renditen eine staatliche Aufgabe. In Deutschland wird Ironie gepflegt: Die Kommunen verkaufen ihre Stadtwerke, Schwimmbäder, Straßenbahnen und was sie sonst noch an Tafelsilber haben – und wenn sich das dann als Fehler erweist, kaufen sie alles wieder zurück und nennen es Rekommunalisierung. Das haben wir nun ein Jahrhundert lang geübt, das funktioniert nicht und muss neu gedacht werden. Und diese Debatte zwischen Rückverstaatlichung und Börsengang erleben wir auch in den deregulierten Branchen der Telekommunikation oder eben der Bahn – mit ähnlich unbefriedigenden Ergebnissen.

Welche Auswirkungen wird die Schuldenbremse haben?

In Europa ist schon lange die Rede davon, dass die Staaten die Infrastruktur nicht mehr allein finanzieren können. Gesetzliche Schuldenbremsen werden da als ein weiteres Investitionshindernis angesehen. Andererseits geht es bei der öffentlichen Investition in Infrastruktur ja nicht um Wohlfahrt, sondern um Rentabilität: Wenn Investitionen wirtschaftlich sind, Beschäftigung und damit Steuereinnahmen fördern, dann kann es rational erscheinen, mehr zu investieren – und muss im Zeitverlauf auch nicht zu einer höheren Verschuldung führen.

Für Infrastrukturen, die der Gesellschaft Teilhabe ermöglichen – also Verkehr, Bildung, Gesundheit, Wohnen,
Sicherheit und digitale Infrastrukturen, die wiederum zu Beschäftigung und Innovation führen – wären auch gänzlich neue Akteurs-Typen denkbar: Ich denke da an Stiftungen, die durch neue Governance-Regeln und Aufsichtsformen dem Ziel
der Teilhabe förderlicher sein könnten als lediglich staatliche Träger, kommunale Unternehmen oder Privatfirmen. Gerade feiern wir den 200. Geburtstag von Friedrich Wilhelm Raiffeisen und damit des Genossenschaftswesens – auch das wird eine Renaissance erfahren.

Ob Wasser, Bildung, digitale Netze oder auch Algorithmen entweder dem Staat oder dem Unternehmen gehören sollten, ist im 21. Jahrhundert nicht mehr überzeugend zu beantworten. Widmen wir uns der Frage! --

Stephan A. Jansen,
Leiter des Center for Philanthropy & Civic Society (PhiCS) an der Karlshochschule in Karlsruhe und Co-Gründer der Gesellschaft für Urbane Mobilität, BICICLI Berlin