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Der lange Anlauf vor dem Abnicken

Wer ein Gesetz machen will, sollte es nicht eilig haben.





• 788 Gesetzesentwürfe wurden in der zurückliegenden Legislaturperiode im Bundestag eingereicht. Die Abgeordneten stimmten über Ehe, Einkommensteuer und Gemeinnützigkeit ab, über Tötungsdelikte, Transsexuelle oder künstliche Befruchtung. Insgesamt wurden in diesen vier Jahren 555 Gesetze verabschiedet.

Mehr als zwei Beschlüsse pro Woche – eine fulminante Zahl, bei der man sich fragt, ob sie einem Respekt abnötigen oder Sorge bereiten sollte. Zumindest weiß man nun, was die Abgeordneten im Bundestag so machen: Gesetze abnicken. Aber in Wirklichkeit doch viel mehr. Denn den meisten dieser Vorschläge gehen Jahre oder Jahrzehnte der Vorbereitung voraus – und immer wieder scheitern solche Vorhaben.

Das Mindestlohngesetz wurde Wirklichkeit, und Markus Kurth (Bündnis 90/Die Grünen) sieht sich als einer seiner Väter, nur sei „das leider nicht so bekannt“. Im Jahr 2002 zieht er zum ersten Mal in den Bundestag ein, als junger Abgeordneter der Grünen. „2003 kam das Thema Mindestlohn zum ersten Mal auf, allerdings ließen sich damals nur wenige Politiker damit begeistern. Auch die großen Gewerkschaften waren skeptisch. Die wollten die Löhne lieber weiter selbst aushandeln und befürchteten, die Arbeitgeber könnten mit dem Mindestlohn einen Trumpf in die Hände gespielt bekommen. Die hätten ja dann sagen können: Wir zahlen doch schon den gesetzlich geforderten Tarif.“

Es ist die Zeit, als die SPD und die Grünen an den Hartz-IV-Gesetzen arbeiten. Die Zumutbarkeitsgrenze fällt, Erwerbslose sollen jede Beschäftigung annehmen müssen, unabhängig von ihrer Qualifikation. Auch die Zeitarbeitsbranche wird liberalisiert.

Kurth befürchtet, dass ein großer Niedriglohnsektor entsteht. Zusammen mit anderen Abgeordneten setzt er durch, dass eine Klausel in den Entwurf zur neuen Zumutbarkeitsregelung aufgenommen wird: Jobs sollen nur dann zumutbar sein, wenn sie nach Tariflohn oder dem ortsüblichen Lohnniveau entsprechend vergütet werden. Die CDU ist dagegen, vornehmlich in Person von Roland Koch, dem späteren Vorstandsvorsitzenden des Baukonzerns Bilfinger. Der damalige Bundeskanzler Gerhard Schröder und auch Wolfgang Clement, zu jener Zeit Bundesminister für Wirtschaft und Arbeit, kämpfen zumindest nicht dafür. Die Klausel wird wieder gestrichen. Clement wird 2006 nach seinem Ausscheiden aus dem Amt Vorstandsvorsitzender des Instituts zur Erforschung der Arbeit, getragen von Adecco, dem größten Personaldienstleister in Deutschland.


Übrigens ist die Beschäftigung als Gärtner eine ausgezeichnete Schulung für den Politiker, weil sie zur Geduld zwingt.
Konrad Adenauer in seiner Rede zur Eröffnung der Bundesgartenschau in Köln, im Jahr 1957

Vor der Abstimmung zum Hartz-IV-Gesetz kündigt Kurth an, dass er nur zustimmt, wenn auch ein Mindestlohngesetz auf den Weg gebracht wird. „Die Grünen und die SPD verfügten zusammen über eine Mehrheit von nur vier Stimmen“, sagt Kurth rückblickend. „Da war das Thema dann in der Welt.“ Bis zur Verabschiedung des Gesetzes dauert es noch elf Jahre.

Überzeugungszeit

Der Sozialwissenschaftler Armin Nassehi sagte einmal, das Prinzip staatlicher Demokratie beruhe darauf, Langsamkeit in Entscheidungsprozesse einzubauen. Er nannte dies „Überzeugungszeit“. Sie sei ein Faktor in der Politik, auf den man nicht verzichten könne.

2004 – Die »Bild« titelt: „ Die niedrigsten Stunden-Löhne Deutschlands “

Der Arbeitnehmerflügel der CDU stellt 2004 im Bundestag eine kleine Anfrage zum Lohngefüge in Deutschland. Das Ergebnis fällt ernüchternd aus: Millionen Menschen arbeiten hierzulande für Stundenlöhne von fünf Euro oder weniger. Die Politiker stecken das Thema der »Bild«, die bringt eine Titelgeschichte: „1. Offizielle Tarif-Tabelle. Die niedrigsten Stunden-Löhne Deutschlands“. Die Republik weiß nun, dass ein kaufmännischer Angestellter im sächsischen Gartenbau ohne Ausbildung im ersten und zweiten Jahr 2,74 Euro verdient, der Negativrekord.

„Damit hatten wir dann erstmals eine politische Debatte“, sagt Kurth. Auch die großen Gewerkschaften nehmen das Thema nun auf. Claudia Weinkopf, Leiterin der Forschungsabteilung Flexibilität und Sicherheit am Institut Arbeit und Qualifikation der Universität Duisburg, sagt: „Vor allem angesichts der deutlichen Zunahme des Niedriglohnsektors gaben die Gewerkschaften ihre ablehnende Haltung zu einem gesetzlichen Mindestlohn nach und nach auf. Vorreiter waren Verdi und Nahrung-Genuss-Gaststätten, die im Rahmen der Tarifpolitik immer seltener akzeptable Löhne durchsetzen konnten.“ Nach einer mehrjährigen und sehr kontrovers geführten Debatte beschließt auch der Deutsche Gewerkschaftsbund auf seinem Bundeskongress im Mai 2006, einen gesetzlichen Mindestlohn von 7,50 Euro pro Stunde zu fordern.

Ein Jahr später erreicht der erste Antrag für ein Mindestlohngesetz den Bundesrat.

4. September 20071. Gesetzesantrag für das Mindestlohngesetz (MinLohnG) durch die Bundesländer Rheinland-Pfalz und Bremen. Gesta-Ordnungsnummer: G045


21. September 2007Der Bundesrat beschließt eine Ausschusszuweisung (622/07)


2. Oktober 2007 Die Ausschüsse empfehlen eine Ablehnung der Einbringung


12. Oktober 2007Der Bundesrat beschließt die Ablehnung der Einbringung

Dass Rheinland-Pfalz und Bremen den Gesetzesantrag im Bundesrat einbringen, ist ein Spiel über Bande. Die mittlerweile pro Mindestlohn ausgerichtete SPD-Fraktion im Bundestag hat mit der CDU einen Koalitionspartner, der noch gegen den Mindestlohn ist. Im Bundesrat hingegen liegen die Dinge anders. In Rheinland-Pfalz regiert Kurt Beck (SPD) mit absoluter Mehrheit, in Bremen Jens Böhrnsen (SPD) mit den Grünen. Beide haben den Mindestlohn als wichtiges Wahlkampfthema auf ihrer Agenda. Zusammen mit dem Regierenden Oberbürgermeister in Berlin, Klaus Wowereit, gründen sie die Bundesinitiative Mindestlohn.

Der sogenannte Niedriglohnsektor wächst weiter. Nach der OECD-Definition sind in ihm deutschlandweit 6,5 Millionen Menschen im Jahr 2007 beschäftigt; sie arbeiten im Westen für weniger als 9,62 Euro, im Osten für weniger als 7,18 Euro. Das sind laut einer Studie des Duisburger Instituts für Arbeit und Qualifikation 350 000 Arbeitnehmer mehr als im Vorjahr und zwei Millionen mehr als im Jahr 1995.

Mit dem Gesetzesantrag erreicht nach Meinung Kurths das Thema die Wirtschaftsredaktionen der Tageszeitungen. „Damit hatten wir auch den nötigen publizistischen Rückenwind“, so der Politiker. „Da war es dann nicht mehr weit bis zum Gesetz.“ Es dauerte nur noch wenige Jahre.

Von 2010 an machen auch die Gewerkschaften mobil. Der DGB-Bundeskongress erhöht die Mindestlohnforderung auf 8,50 Euro pro Stunde. Vor der Bundestagswahl 2013 beginnen sie zudem eine große Kampagne. Bremen führt bereits 2012 als erstes Bundesland einen Mindestlohn von 8,50 Euro ein. Er gilt für öffentlich Beschäftigte, aber auch für Unternehmen oder Institutionen, die öffentliche Aufträge oder Subventionen erhalten.

Zeit, sich zu zeigen

Erfahrene Regierungspolitiker gehen frühestens zu diesem Zeitpunkt mit ihrem Standpunkt an die Öffentlichkeit. In ihrem Buch „Die Zeit des politischen Entscheidens“ schreibt die Autorin Elke Ebner, dass eine Regierung „ihre Vorstellungen erst dann preisgeben darf, nachdem sie durch den Verhandlungsmarathon mit den Mitentscheidern gegangen ist und das Konfliktpotenzial des zu behandelnden Gegenstandes ausgelotet hat. Und das kostet Zeit.“ Sonst wäre ein Wechselspiel von Ankündigung und Dementi die Folge, das den Bürgern nicht mehr zu vermitteln sei und als Schwäche ausgelegt würde.

Ebner spricht von „Entscheidungsmaschinerien“ in der Politik. Beim Mindestlohn zum Beispiel wird insgesamt siebenmal ein Gesetzesantrag vorgelegt. Dreimal durch den Bundesrat, je einmal durch Bündnis 90/Die Grünen, die SPD, die Linke und die Bundesregierung.

Darauf folgen eine Ablehnung der Einbringung, zwei Ablehnungen der eingebrachten Gesetzesanträge, zweimal wird das Gesuch in einen Ausschuss verwiesen, zweimal torpediert der Ablauf der Wahlperiode das Vorhaben.

Verantwortlich für die Erarbeitung dieser Gesetzesanträge ist zeitweise der Ausschuss für Arbeit und Soziales. Kurth ist Mitglied in diesem Gremium. „So ein Ausschuss ist wie ein kleines Parlament, Sie müssen da mit allen Parteien eine gemeinsame Lösung finden.“ Die Ausschussmitglieder reisen zum Beispiel nach Großbritannien, um mit den Abgeordneten dort über deren Erfahrungen mit dem Mindestlohn zu sprechen. Es werden auch Anhörungen mit Experten organisiert.

Zu Beginn des Jahres 2014 geht es eigentlich nur noch darum, welche Höhe der Mindestlohn haben soll. Es wird eine Kommission gegründet, die aus Vertretern von Arbeitnehmern, Arbeitgebern und Wissenschaftlern besteht. Im Juli 2014 schafft es der nunmehr siebte Gesetzesantrag durch die Abstimmung. Markus Kurth sagt: „Sogar im Handwerk ist zuletzt niemand mehr dagegen gewesen, alle hatten genug vom Lohn-Dumping. Und selbst die FDP hat nie die Abschaffung des Gesetzes gefordert. Die Zustimmung seitens der Bevölkerung liegt heute bei mehr als 90 Prozent.“

Elf Jahre hat Markus Kurth für dieses Gesetz gearbeitet – Politik ist ein Ausdauersport. Es braucht einen langen Atem. Ständig seien Kompromisse und komplexe Verabredungen nötig, die sich nach außen kaum vermitteln ließen, sagt Kurth. Er spricht von „technischen Kompromisslösungen“, die das Gesetz Jahr für Jahr etwas weiter auf den Weg bringen – mitunter nennt man es dabei noch nicht einmal beim Namen. „Zu Anfang diskutierten wir über ein Rückkehrrecht in eine Vollzeitbeschäftigung, dann, ob ein Mindestlohn branchenbezogen, flächendeckend oder regional unterschiedlich eingeführt werden sollte. Es war ja zu überlegen, ob nicht etwa die Friseurinnen im deutsch-polnischen Grenzgebiet alle pleitegehen.“

Auf die Frage, ob es ihn ärgere, dass man das Gesetz heute mit anderen Politikern als ihm in Verbindung bringe, antwortet Kurth salomonisch: „Der Einfluss des einzelnen Abgeordneten ist bei einem Gesetz am Ende nicht mehr auszumachen. Es hat viele Mütter und Väter – und man muss dabei in Dekaden denken. Ganz im Sinne Max Webers, der Politik als das Bohren dicker Bretter definierte.“

Der Abgeordnete nennt als wichtigste Qualität auf dieser Langstrecke die Ernsthaftigkeit. Profilierungsabsicht, „zumindest die erkennbare“, ende auf lange Sicht im Abseits. Es gebe Politiker, die seien permanent auf Konfrontationskurs, schauten bei jeder Entscheidung nur auf ihren Wahlkreis, das schaffe öffentliche Wahrnehmung und auch Zustimmung bei den Wählern, „nur im Bundestag nimmt diese Leute dann keiner mehr ernst“. ---

23 Jahre


Besonders lange dauerte das Gesetz der „Ehe für alle“. 1994 legten Bündnis 90/Die Grünen den ersten Entwurf vor, insgesamt zehnmal musste das Gesetz eingebracht werden, bis es der Bundestag 2017 beschloss. Schneller ging es bei der Verankerung des Tierwohls im Grundgesetz: Dafür benötigte die Politik nur neun Jahre. 1993 erstmals von der SPD vorgelegt, wurde das Gesetz 2002 nach zwölf Einbringungen verkündet.