Das große Puzzle

Die Briten sind ein erstaunliches Volk: Sie leben in einer stabilen Demokratie ganz ohne niedergeschriebene Verfassung. Warum das funktioniert, erklärt der ehemalige Außenminister Sir Malcolm Rifkind am Beispiel eines Elefanten.




brand eins: Sir Malcolm, Sie haben 18 Jahre lang zuerst unter Margaret Thatcher, dann unter John Major als Minister gedient und können uns möglicherweise etwas erklären: Wie kann man ein Land regieren, das keine niedergeschriebene Verfassung hat?

Sir Malcolm Rifkind: Man muss da genau unterscheiden. Es ist richtig: Wir haben kein Dokument, auf dem das Wort "Verfassung" steht. Aber das heißt nicht, dass wir keine Verfassung hätten. Die Legitimation dafür steht nur auf einem anderen Fundament als bei Ihnen in Deutschland. Sie haben das Grundgesetz. Unsere Verfassung hingegen kann in vielen Dokumenten gefunden werden: in zahlreichen Parlamentsentscheidungen aus Hunderten von Jahren, in Gerichtsurteilen oder Regierungsbeschlüssen. Aber das ist nur die eine Seite unserer Verfassung. Denn neben diesen geschriebenen Regeln haben wir noch ungeschriebene Konventionen -oder nennen Sie es Gepflogenheiten. Dies sind allgemein akzeptierte Regeln, die eingehalten werden, obwohl sie nicht die Form von niedergeschriebenen Gesetzen haben. Dazu gehört etwa, dass die Queen herrscht, aber nicht regiert.

Auf den ersten Blick scheint das zu funktionieren: Die Justiz ist unabhängig, das Parlament verabschiedet Gesetze, und die Regierung hält sich an die demokratischen Formen. Warum befolgen alle diese Konventionen, obwohl sie nicht aufgeschrieben sind?

Damit unser System funktioniert, muss es einen Grundkonsens innerhalb der politischen Klasse geben, ein Ziel, über das sich alle einig sind. In Großbritannien ist das nur möglich, weil wir in der Vergangenheit sehr viel Glück hatten. Seit dem Bürgerkrieg von 1642 bis 1651 hatten wir keine Revolution; wir hatten über Hunderte von Jahren ununterbrochen eine eigene Regierung, und wir waren immer ein freies Land, das nicht von einer fremden Macht besetzt war. Nie waren wir dazu gezwungen, wieder bei null anzufangen. Und so ist unsere Verfassung über die Jahrhunderte hinweg entstanden. Es war nicht nötig, sie aufzuschreiben. Wir wissen genau, was unsere Verfassung ist: Es sind zahlreiche Regeln, die eingehalten werden müssen.

Queen Elizabeth II. sagte einmal: "Die britische Verfassung war immer ein Puzzle und wird immer eines sein." Lieben Sie in Großbritannien das Durcheinander?

Ich würde eher sagen, die britische Verfassung ist wie ein Elefant: Es ist schwer, ihn zu beschreiben, aber man erkennt ihn, wenn man ihn sieht.

Mussten Sie dann während Ihrer Zeit als Minister improvisieren, wenn die Verfassung nur schwer zu beschreiben ist?

Wir improvisieren nicht. Wir machen es nur so, wie wir es machen. Und das ist eben anders als bei Ihnen in Deutschland oder in Frankreich oder in den USA. Aber dafür ist unsere Verfassung flexibel und veränderbar.

Wie sind Veränderungen im politischen System Großbritanniens möglich, wenn die Regeln, die man ändern möchte, noch nicht einmal auf dem Papier stehen?

Veränderung ist bei uns einfacher als in anderen Ländern. Und das liegt daran, dass wir kein so festes Korsett haben. Wir müssen nicht bei einem Verfassungsgericht nachfragen, wenn wir bestimmte Regeln verändern möchten. Wir brauchen auch keine Zweidrittelmehrheit im Parlament oder was man in Ländern wie Deutschland oder den USA sonst noch so dafür benötigt. Nehmen Sie die USA: Es ist dort sehr schwierig, die Verfassung zu ändern, selbst wenn die politische Situation das verlangt. Wenn es in Großbritannien einen Konsens darüber gibt, dass es an der Zeit ist, etwas zu verändern, dann tun wir das einfach. Auch wenn das lange Debatten mit sich bringen kann. Die müssen dann eben geführt werden. Aber in der Praxis ist das sehr simpel. Als wir etwa die Erb-Lords im Oberhaus abgeschafft haben, brauchten wir dafür keine spezielle Mehrheit oder ein Referendum oder irgendein anderes komplexes Verfahren: Eine normale Parlamentsentscheidung war völlig ausreichend.

Das klingt so, als passte sich Ihre Verfassung fast automatisch dem jeweiligen Zeitgeist an?

Nicht unbedingt dem Zeitgeist, aber einer neuen Zeit mit anderen Anforderungen. Die Art, wie Großbritannien heute regiert wird, ist ganz anders als noch vor hundert Jahren. Das Land hat sich modernisiert wie viele andere Länder auch. Es gab entsprechende Parlamentsentscheidungen, oder Gepflogenheiten haben sich so geändert. Ein Beispiel: Wir haben kein föderales System mit Bundesländern wie Sie in Deutschland. Unser Unterhaus könnte an jedem Tag im Jahr das schottische Parlament oder die walisische Versammlung überstimmen. Aber in den vergangenen zehn Jahren hat sich eine neue Regel durchgesetzt. Nämlich dass das Unterhaus die Entscheidungen der beiden Regionalparlamente respektiert. Das Unterhaus macht also nicht von seiner gesetzlichen Möglichkeit Gebrauch, diese Entscheidungen aufzuheben, selbst wenn es das könnte. Und das ist kein Gesetz, sondern eine Gepflogenheit - und diese Gepflogenheit wurde in den vergangenen zehn Jahren Teil unserer Verfassung: Man macht das einfach so.

Die Verfassung ist also Ausdruck dessen, was gerade passiert?

Einerseits schon. Aber sie ist mehr als das: Wenn die Verfassung gebrochen wird, gibt es die Möglichkeit einzuschreiten. Es ist Teil unserer Verfassung, dass der Premierminister, wenn er eine Vertrauensabstimmung verliert, zurücktreten muss. Das ist nirgendwo niedergeschrieben. Aber wenn ein Premierminister eine solche Abstimmung verlieren und nicht zurücktreten würde, dann würde das Parlament sich weigern, ihm sein Budget zu genehmigen oder Gesetze zu beschließen. Und dann wäre die Regierung dazu gezwungen, schnell abzutreten, weil sie nicht mehr regieren könnte. Auch die Queen kann auf diese Weise kontrol liert werden: Würde sie sich weigern, eine Parlamentsentscheidung zu unterzeichnen, die sowohl vom Oberhaus als auch vom Unterhaus beschlossen wurde, dann hätten wir sehr schnell eine republikanische Bewegung - und diese würde fordern, dem Einfluss der Queen Grenzen zu setzen. Es gibt aber kein Gesetz, das der Queen diktiert, alle Gesetze zu unterschreiben. Unser Land braucht das nicht.

Aber brauchen Sie denn gar keine Gesetze, die den Rahmen dessen vorgeben, was in Ihrem Land möglich sein soll und was nicht?

Man kann unser System nur in einer Demokratie haben. Die Voraussetzung dafür ist, dass alle Beteiligten die Verfassung akzeptieren, egal, ob sie auf der linken oder auf der rechten Seite des politischen Spektrums stehen. Wenn wir heftige Konflikte über die Einhaltung solcher Gepflogenheiten hätten, dann hätten wir sehr schnell eine geschriebene Verfassung, keine Frage. Was wir brauchen, sind klare Regeln, und diese Regeln müssen beachtet und regelmäßig überprüft werden. Aber das bedeutet doch nicht, dass diese Regeln zwangsläufig als Gesetze vom Parlament verabschiedet sein müssen. Wenn alle Beteiligten unseren Grundkonsens respektieren, müssen diese Regeln nicht in einem Dokument niedergeschrieben sein.

Dabei wirkt Ihre Verfassung an manchen Punkten etwas überholt: Die Parlamentarier können noch nicht einmal über Krieg oder Frieden abstimmen. Als Premierminister Tony Blair im Jahr 2003 in den Irak-Krieg zog, ließ er diese Entscheidung vom Parlament absegnen. Aber er hätte das nicht tun müssen. Er hätte dies auch allein entscheiden können.

Das stimmt. Blair hätte das Parlament nicht gebraucht. Dennoch: Hätte das Unterhaus damals den Waffengang abgelehnt, hätte Blair keine Truppen entsandt. Es war die Entscheidung der Regierung zu sagen: Wir lassen über ein solch wichtiges Thema abstimmen. Sein Nachfolger Gordon Brown möchte das ändern. Er will, dass das Parlament immer über einen Militäreinsatz entscheiden kann. Wir müssen bei Verfassungsänderungen aber darauf achten, dass wir die Flexibilität, die wir gegenwärtig haben, nicht verlieren. Wir dürfen keine Regeln festzurren, die sich später nur sehr schwer wieder verändern lassen.

Aber wäre es nicht sinnvoll zu sagen: Dies ist unser Grundgesetz. Wer das verändern möchte, muss eine hohe Hürde nehmen.

Auch unsere Verfassung tut das. Die Hürde ist doch hoch genug. Seit einigen Jahren ist es eine Gepflogenheit, dass bei grundlegenden Entscheidungen wie etwa bei der Bildung des schottischen Parlaments, der walisischen Versammlung oder dem Beitritt zur Europäischen Gemeinschaft ein Referendum nötig ist. Das ist wiederum keine gesetzliche Bedingung, aber es ist ein Instrument, das immer öfter zur Anwendung kommt. Und nicht immer werden bei solchen Abstimmungen alle Vorschläge der Regierung angenommen. Als Tony Blair englische Regionalparlamente schaffen wollte, ist er bei den Referenden im Norden und Nordwesten Englands mit diesem Vorschlag durchgefallen. Die Bürger wollten das nicht.

Sie tun das einfach so? In Deutschland bräuchte es eine Verfassungsänderung, um ein Referendum zuzulassen.

Das liegt an der deutschen Geschichte. Adolf Hitler hat Plebiszite genutzt, um damit seiner Diktatur einen legitimen Anstrich zu geben. Möglicherweise wird deswegen das Instrument des Referendums in Deutschland als nicht wünschenswert angesehen. In Großbritannien hingegen hatten wir nichts Vergleichbares. Deswegen ist das Referendum bei uns unbelastet. Es ist aber trotzdem ein außergewöhnliches Instrument, von dem wir nicht permanent Gebrauch machen. Es ist nicht so, dass wir bald schweizerische Zustände hätten, wo über sehr viele Dinge in Referenden abgestimmt wird.

Was ist für Sie verfassungswidrig?

Dasselbe, was für Sie verfassungswidrig ist: Dinge, die gegen unsere Gesetze, Regeln und Gepflogenheiten verstoßen.

Nachdem er Bundeskanzler wurde, hat Helmut Kohl seine Büroleiterin aus Mainz nach Bonn mitgenommen und nach seiner Abwahl wieder in sein Privatbüro bestellt. Haben Sie nach dem Regierungswechsel 1997 Ihre Sekretärin vom Außenministerium mit in Ihr Abgeordnetenbüro genommen, nachdem Sie nicht mehr Minister waren?

Wenn ich sie darum gebeten hätte, wäre sie vermutlich nicht mitgekommen. Aber im Ernst: Selbst wenn sie wollte, ginge das nicht. Das wäre in der Tat verfassungswidrig. Als im Jahr 1997 die Labour Party die Wahlen gewann und Tony Blair Premierminister wurde, ernannte er Robin Cook zum Außenminister, der dann mein Nachfolger wurde. Und Cook erbte nicht nur meine Mitarbeiter, sondern auch meine Privatsekretärin und deren zwei Assistentinnen, und sie waren ihm gegenüber ebenso loyal wie zuvor mir gegenüber. In den USA oder in Frankreich wäre das nicht möglich. Dort gibt es ein Kabinett, das politisch ist. In Großbritannien ist das anders. Die einzigen Politiker im Außenministerium waren neben mir zwei Staatssekretäre und zwei persönliche Berater. Doch die Berater hatten keine Entscheidungsgewalt. Alle anderen, auch diejenigen, die meine Briefe gelesen und meinen Kalender geführt haben, waren ganz normale Beamte. Sie haben mir niemals ihre politische Meinung gesagt, und vermutlich hätten sie das noch nicht einmal getan, wenn ich sie danach gefragt hätte. -

Sir Malcolm Rifkind, 62, gehört zu den wenigen Ministern, die über die gesamte Amtszeit der konservativen Premierminister Margaret Thatcher und John Major Mitglied der Regierung waren. 1979 wurde Rifkind von Thatcher zum Beauftragten für Schottland ernannt, 1983 wurde er Außenminister. 1990 machte er gleich zwei Ministerien durch und wurde zunächst Transport- und dann Verteidigungsminister, ehe er später wieder ins Außenministerium zurückkehrte. In der Regierung von Thatcher galt Rifkind als moderater Politiker. Im Jahr 2005 war er Kandidat für das Amt des Vorsitzenden der britischen Konservativen, doch er zog seine Bewerbung kurz vor der Wahl zurück. Gegenwärtig ist der Schotte Abgeordneter im Unterhaus.