EUROPA

Wie funktioniert die Europäische Union? Und: Hat sie Zukunft?




Ein Blick von oben, dann ein Zoom auf den Ort des Interesses. Zu Beginn der Woche wird der Betrachter Menschen in grauen Anzügen und Kostümen mit ihren Rollköfferchen aus der Metrostation kommen und ausschwärmen sehen. Am Ende der Woche strebt die Karawane zurück.

Wir blicken auf Brüssel. Auf das Europaviertel, das Herz der Europäischen Union aus Asphalt und Beton. Auf das Hauptquartier der Kommission der Europäischen Union (EU), die jeden Mittag um zwölf Uhr die knapp 1200 bei der EU akkreditierten Journalisten zum Briefing bittet, auf das Ratsgebäude, einen Granitblock in Braun, wo die Minister der 25 Mitgliedstaaten tagen und sich die Staats- und Regierungschefs viermal im Jahr zum Gipfeltreffen einfinden.

Ein seltsamer Ort, für den viele wenig schmeichelhafte Namen kursieren - Raumschiff, Planet, Moloch, Monolith, auch Monster. Die meisten Bürger schätzen Europa als Idee, fast alle verabscheuen aber die Verwaltung dieser Idee, die Bürokratie. They love to hate Brussels, sagen die Amerikaner verblüfft über die Europäer: Sie lieben es, Brüssel zu hassen.

Tatsächlich ist das Quartier Européen nicht das stolze Kreuzfahrtschiff, das unter 25 Flaggen fährt und von dessen Kabinen aus die Passagiere auf den Ozean Europa blicken. Brüssel ist der Maschinenraum der EU, der Ort, an dem die Ingenieure im Dunkeln die Turbinen ölen. Dies ist ein Versuch, die Mechanik des Maschinenraums in 16 Fragen und Antworten zu erklären.

Was ist die Europäische Union?

Juristisch ist sie ein Staatenverbund aus 25 Mitgliedsländern ohne eigene Rechtspersönlichkeit mit insgesamt 457 Millionen Einwohnern, der zwischenstaatliche und supranationale Kompetenzen wahrnimmt. Ökonomisch ein riesiger Wirtschaftsraum mit dem größten Bruttoinlandsprodukt der Welt, noch vor den USA. Geografisch eine Fläche von knapp vier Millionen Quadratkilometern. Historisch ein Zusammenschluss von Staaten, der aus Demut, Furcht und Pragmatismus geboren wurde und dann Schicht um Schicht anwuchs, nicht immer systematisch, vom Schuman-Plan 1950 bis zur EU-Verfassung, deren Annahme 2005 wegen des Neins der Franzosen und Niederländer scheiterte.

Sind die Brüsseler Institutionen mit dem Regierungssystem eines modernen Staates vergleichbar?

Nur bedingt. Die EU ist als politisches und verwaltungsjuristisches Konstrukt einzigartig - deshalb entzieht sie sich jedem Vergleich. Da ist die EU-Kommission, die zwar eine Behörde mit exekutiven Aufgaben ist, aber keine Regierung im klassischen Sinne. Sie vertritt die Interessen der Gemeinschaft, wacht über die Einhaltung der EU-Verträge und kann Gesetze initiieren. Das Europäische Parlament, dessen 732 Abgeordnete in den 25 Mitgliedstaaten direkt gewählt werden, ist eine Art Bürgerkammer, hat aber nur begrenzte legislative Befugnisse. Im Rat oder Ministerrat sind die Regierungen der Mitgliedsländer vertreten - durch die Botschafter, die Minister oder auf höchster Ebene durch die Staats- und Regierungschefs. Er ist eine Art Staatenkammer mit umfassender Kompetenz für die Gesetzgebung. Der Europäische Gerichtshof (EuGH) ist die höchste juristische Instanz der EU.

Wie findet die EU ihre Themen?

Meist bringt die Kommission einen Gesetzesvorschlag ein. Auch die Staats- und Regierungschefs können die EU-Kommission beauftragen, zu einem Thema einen Entwurf auszuarbeiten. Im Falle der Handels-, Wettbewerbs- und Beihilfepolitik reagiert die Kommission auch auf Beschwerden vom Wettbewerbern.

Wie entsteht ein EU-Gesetz?

Gesetze heißen in Brüssel nicht Gesetze, sondern Richtlinien oder Verordnungen. Der Vorschlag der Kommission geht in das Europäische Parlament und in den Rat, es beginnt der Prozess der Beschlussfassung, für den es drei mögliche Verfahren gibt: • Das Anhörungsverfahren: Das Parlament kann den Vorschlag der Kommission billigen, ablehnen oder Änderungsvorschläge anbringen. Diese Vorschläge sind nicht bindend. Fügt die Kommission die Änderungen in ihren Entwurf ein, geht dieser an den Rat, der den geänderten Vorschlag annimmt oder umarbeitet.

• Das Zustimmungsverfahren: Der Rat muss die Zustimmung des EU-Parlaments einholen. Das Parlament kann den Vorschlag nicht ändern, nur annehmen oder ablehnen.

• Das Mitentscheidungsverfahren: Rat und Parlament entscheiden gleichberechtigt über einen Gesetzesvorschlag. Können sie sich nicht einigen, wird ein Vermittlungsausschuss eingesetzt.

Nach dem derzeit gültigen EU-Vertrag von Nizza gilt bei 40 Themen das Mitentscheidungsverfahren, etwa beim Binnenmarkt, Datenschutz, Verbraucherschutz, bei Sozialpolitik, Forschung, Technologie. Und natürlich beim EU-Haushalt.

Der Vorschlag wandert während des Gesetzgebungsverfahrens mehrfach zwischen Kommission, Rat und Parlament hin und her. Am Ende entscheiden in der Regel die zuständigen Fachminister bei ihren Routinetreffen in Brüssel. Die Entscheidungsfindung im Ministerrat ist oft schwierig, da in zentralen Politikfeldern wie etwa Außenpolitik, Verteidigung, Steuern oder bei der EU-Erweiterung ein einstimmiger Beschluss erforderlich ist und ein Veto eines einzigen Staates, sei es Deutschland als größtes oder Malta als kleinstes Mitgliedsland, die Verhandlungen blockieren kann.

Nachtsitzungen gehören zum Brüsseler Ritual wie der Streit um die Agrarsubventionen. Diese Marathondebatten können durchaus Unterhaltungswert haben, mit Tränen, Drohungen und Verwerfungen bis hin zum Abbruch; wer lange genug dabei ist, hat alles schon gesehen. Meist aber steht am Ende ein Kompromiss, der die Beteiligten weder glücklich macht noch verzweifeln lässt, ein Vorschlag, mit dem alle irgendwie leben können. Das nennt man dann die europäische Lösung.

Verordnungen treten unmittelbar nach ihrer Veröffentlichung in allen 25 EU-Ländern in Kraft. Oft werden sie in Krisenzeiten beschlossen, so wie die EU-Rechtsakte zum Schutz vor der Rinderseuche BSE oder zu Dioxin-Grenzwerten in Futtermitteln. Richtlinien verpflichten die Mitgliedstaaten dazu, das Ziel des Beschlusses innerhalb einer bestimmten Frist in nationales Recht zu übertragen - zum Beispiel bei der Deregulierung des Strommarktes. Setzt ein Mitgliedstaat eine Richtlinie nicht fristgerecht um, kann die Kommission ihn vor dem EuGH verklagen.

Wie lange dauert es, bis ein EU-Gesetz beschlossen und umgesetzt ist?

Manchmal sehr lange. Die EU-Richtlinie zu Unternehmensübernahmen beispielsweise wurde erst nach 15 Jahren bitterster Verhandlungen im Jahr 2004 beschlossen - mit dem Ergebnis, dass (fast) alles beim Alten bleibt. Die Regeln für das Verhalten von Unternehmen bei feindlichen Übernahmen wurden in den verschiedenen Ländern angeglichen, doch der Kompromiss ließ den Staaten, zumindest aus Sicht der Kommission, noch immer zu viel Raum für Protektionismus.

Der gefühlte Erfolg ist in Brüssel oft größer als der reale: Denn wenn eine Richtlinie auf EU-Ebene einmal beschlossen ist, tritt sie ihren langen Marsch in die Mitgliedstaaten an - mit Übergangsfristen, die auch mal 15 Jahre betragen können. Wer in Brüssel arbeitet, heißt es, braucht die Mentalität eines Kathedralen-Baumeisters - dem war bewusst, dass er die Fertigstellung des Bauwerkes, das er einst begann, nicht mehr erleben würde.

Welche Kompetenzen hat die EU - jetzt und in Zukunft?

Die Agrarpolitik war der erste Bereich, der - so der EU-Jargon -„vollständig vergemeinschaftet" wurde: Für alle Staaten gelten in der Agrarpoltik die gleichen, verbindlichen Regeln. Die Agrarpolitik wird aus dem EU-Haushalt finanziert, landwirtschaftliche Produkte aus der EU haben Vorrecht und werden mit Zöllen, genannt Abschöpfungen, vor Einfuhren aus Drittländern geschützt.

Mittlerweile hat die Gemeinschaft auch weitgehende Kompetenzen in den Bereichen Regional- und Strukturpolitik, Binnenmarkt, vor allem bei der Zollunion, Außenhandel, Wettbewerb und Beihilfeprüfungen, Umweltpolitik, Verbraucherschutz sowie bei einer gemeinsamen Währungspolitik für die Euro-Staaten, die von der Europäischen Zentralbank (EZB) in Frankfurt am Main gelenkt wird. Was vielen Bürgen nicht bewusst ist: Etwa 80 Prozent der nationalen Gesetze, vor allem im wirtschaftlichen Bereich, gehen mittlerweile auf Brüsseler Beschlüsse zurück.

Künftig dürften vor allem die Kompetenzen der EU bei polizeilicher und justizieller Zusammenarbeit gestärkt werden - zwar wehren sich noch einzelne Mitgliedsländer, ihre Daten einer oder mehreren EU-Behörden zur Verfügung zu stellen. Doch zunehmend wächst die Einsicht, dass sich Drogenhandel, organisiertes Verbrechen und Terrorismus nicht um Landesgrenzen scheren.

Wie mächtig sind die Nationalstaaten in der EU?

Auch wenn viele wichtige Themen vergemeinschaftet sind und der Einfluss des EU-Parlaments in den vergangenen Jahren gewachsen ist: Der Rat der Regierungen hat noch immer bei mehr als 50 Prozent der EU-Vorhaben das alleinige Sagen. Mit der Zunahme von Mehrheitsentscheidungen im Rat sinkt allerdings die Chance, mit einem Veto einen Beschluss zu blockieren.

Zwietracht unter den Mitgliedstaaten kann aber das gesamte System EU lahmlegen: Funktionsstörungen im Maschinenraum Brüssel werden selten durch einen Streit im Parlament ausgelöst, manchmal durch einen Skandal in der Kommission, meist aber durch die tiefe Kluft, die sich zwischen den Regierungen auftut. Und zwar immer dann, wenn es um Geld, Macht oder Loyalitäten geht. Dann ist die europäische Gemeinschaftsseligkeit dahin, dann kämpft Groß gegen Klein, Arm gegen Reich, West gegen Ost, Alt gegen Neu. Wie im Sommer 2005 beim Streit um die künftige Finanzplanung der EU, als Großbritannien auf seinem Beitragsrabatt und Frankreich auf seinen Agrarsubventionen beharrte, als Deutschland nicht mehr Zahlmeister sein wollte und die neuen EU-Länder an die Brüsseler Futtertröge drängten.

Wie stark sind die europäischen Regionen in Brüssel vertreten?

Die EU-Statistik zählt mehr als 1250 Regionen in Europa, die mit etwa 270 Büros in Brüssel ansässig sind. Dazu zählen auch die Vertretungen der Bundesländer.

Wie können die Regionen ihre Interessen in die EU einbringen?

In der klassischen Brüsseler Entscheidungslogik: gar nicht. Wohl aber können sie auf indirektem Wege die Agenda beeinflussen. Dem Begriff Region hänge in Europa immer noch das Image der Trachtengruppe aus Lappland oder der Blaskapelle aus Oberösterreich an, klagt Sylvia Schreiber, die die Wirtschaftsregion Stuttgart in Brüssel vertritt. Ein modernes Europa der Regionen sei jedoch „ein Europa der Projekte, der Stadtplaner, der Wirtschaftsförderer". Ein Europa der Netzwerke, die sich wie eine Matrix über den Kontinent legen.

So haben sich in einem Drei-Jahres-Projekt zur Entwicklung des Automobilsektors die großen Automobilregionen in Europa zusammengetan - Stuttgart in Deutschland mit Porsche und DaimlerChrysler, Lothringen in Frankreich mit Peugeot Citroen, Birmingham in Großbritannien mit Rover, Limburg in Belgien mit den Zulieferbetrieben für Ford und Opel, Nordspanien mit den Seat-Werken. Die EU-Kommission unterstützt dieses Projekt mit knapp vier Millionen Euro und lässt dessen Ergebnisse vielleicht in eine ihrer nächsten Initiativen einfließen.

Wer keine Macht hat, muss auch weniger Rücksichten nehmen - und das kommt den Regionen in Brüssel manchmal zugute. So kündigte die Kommission vor kurzem eine Klage gegen Deutschland vor dem Europäischen Gerichtshof an, weil mehrere Kommunen in Niedersachsen bei der Vergabe von Aufträgen zur Abfallbeseitigung sowie die Stadt Worms bei einer Konzession für den städtischen Busverkehr angeblich gegen EU-Recht verstoßen hätten, das freie Ausschreibungen fordert. Das Bußgeld zahlt der Bund. Die Regionen gehören übrigens finanziell zu den Nutznießern der EU: Der Fonds zur Unterstützung strukturschwacher Regionen ist nach den Agrarhilfen der zweitgrößte Posten in ihrem EU-Haushalt.

Welche Rolle spielt der „Ausschuss der Regionen"?

Politisch: gar keine. „Ein Organ, das häufig für den Papierkorb arbeitet", sagt selbst Regionalvertreterin Schreiber. Tatsächlich hat der 1994 gegründete Ausschuss lediglich beratende Funktion. Die Hoffnung einiger Regional-Euphoriker, er könne sich zu einer starken dritten Kammer im System EU entwickeln, mag sympathisch sein, ist aber unrealistisch. Selbst im Entwurf für die EU-Verfassung war es dem Ausschuss der Regionen nicht gelungen, als offizielle Institution in die EU aufgenommen zu werden.

Welchen Einfluss haben die Bundesländer in der EU?

Ebenso wie die Regionen: wenig. Bisweilen holen Kommissionsbeamte die Expertise der Bundesländer ein, wenn sie an einer Rechtsvorschrift arbeiten - vor allem, wenn es um Umwelt, Verkehr oder auch Landwirtschaft und Fischerei geht. Bisweilen sehen die Länder die EU-Kommission als ihren natürlichen Verbündeten gegen die eigene Zentralregierung.

Am Brüsseler Verhandlungstisch sitzen die Länder nur dann, wenn der Rat der EU-Regierungen über Fragen entscheidet, die klar die Gesetzgebungsbefugnisse der Länder betreffen - Polizeihoheit, schulische Bildung, Kultur oder Rundfunk. In diesen Fällen nimmt ein Vertreter der Länder die Rechte der Bundesrepublik bei Verhandlungen in Brüssel wahr. Im Entwurf der EU-Verfassung hatten sich die Bundesländer ein Klagerecht vor dem Europäischen Gerichtshof erstritten - für den Fall, dass ihre Interessen durch eine EU-Entscheidung verletzt werden. Aber bisher ist das ein theoretisches Recht - die Verfassung trat nicht in Kraft.

Wie demokratisch ist die EU eigentlich?

Der deutsche EU-Kommissar Günter Verbeugen, früher für Erweiterung und jetzt für Industriepolitik zuständig, hat darauf eine klare Antwort: „Würde sich die EU bei uns um Beitritt bewerben, müssten wir sagen: demokratisch ungenügend." Tatsächlich weist die EU ein beachtliches Defizit an demokratischer Legitimität auf. Die Gewaltenteilung zwischen Exekutive und Legislative, Grundprinzip einer funktionierenden Demokratie, ist in Brüssel aufgehoben. Das wichtigste Gesetzgebungsorgan der EU, der Ministerrat, wird von den nationalen Regierungen gebildet, ohne dass das Europäische Parlament, immerhin die einzige vom EU-Bürger direkt gewählte Institution, eine Kontrollmöglichkeit hat. Auch wird die Kommission als exekutive Behörde nicht durch das Parlament gewählt, sondern vom Rat der Regierungen eingesetzt - das EU-Parlament bestätigt nur ihre Ernennung als Ganzes und kann der Kommission auch nur als Ganzes das Misstrauen aussprechen, nicht einzelnen Kommissaren. Von dem Recht machte das Parlament 1999 Gebrauch: Da reichte die Drohung mit einem Misstrauensantrag, um die Kommission unter Führung des Luxemburgers Jacques Santer, die wegen Korruptionsvorwürfen ins Straucheln geraten war, zum Rücktritt zu zwingen.

Die EU ist also keine repräsentative Demokratie, so wie sie Abraham Lincoln 1863 in seiner Gettysburg-Rede definierte: eine „Regierung des Volkes durch das Volk und für das Volk". Und so ist es keine Überraschung, dass das Verhältnis zwischen der EU und ihrem Souverän gestört ist: Die Wahlbeteiligung bei Europawahlen ging seit den ersten Direktwahlen 1979 stetig zurück, bei der Wahl 2004 lag sie in Deutschland bei 43 Prozent.

Gibt es tatsächlich das Einheitsmaß für EU-Kondome und die Krümmung einer Gurke?

Bei den immer wieder gern verbreiteten Euromythen verbinden sich Dichtung und Wahrheit zu einem kreativen Gemisch. Nein, es gibt keine EU-Richtlinie über die Größe von Kondomen, und nein, die Italiener haben auch nicht auf eine kleinere Norm gepocht, wie es eine britische Zeitung zu wissen meinte. Richtig ist, dass die Internationale Standardisierungs Organisation ISO einheitliche Methoden für Sicherheitstests von Kondomen erarbeitete, die das Europäische Komitee für Normung (CEN) dann übernahm. Das CEN ist keine EU-Institution.

Dagegen müssen sich Bananen, Gurken, Äpfel und all ihre Verwandten in der EU tatsächlich an bestimmten Standards in Form und Größe orientieren - damit sie einfacher zu verpacken, schneller zu sortieren und leichter zu kontrollieren sind. Die EU hat dabei bestehende Normen von UNO und OECD übernommen.

Über weitere Euromythen klärt folgende Website auf: http://europa.eu.int/unitedkingdom/press/euromyths/index_ en.htm Welches ist das Amt mit der größten Machtfülle in Brüssel?

Ganz klar: das Amt des Wettbewerbskommissars, das derzeit eine Frau innehat, die Niederländerin Neelie Kroes. Der Kommissar für Wettbewerb, dicht gefolgt von seinem für Handel zuständigen Kollegen, ist eine Art absolutistischer Herrscher im Brüsseler Reich: Seine Behörde ist keiner Kontrolle durch Rat und Parlament unterworfen, sie entscheidet in fast vollkommener Unabhängigkeit. Die Brüsseler Wettbewerbswächter brachten bereits Weltfirmen zum Zittern: So ließ Kroes' Vorgänger, der italienische Wirtschaftsprofessor Mario Monti (Spitzname: Super Mario) einst die Fusion zwischen den US-Konzernen General Electric und Honeywell platzen, jüngst verurteilte die Behörde den amerikanischen Software-Giganten Microsoft wegen Monopolvergehens zu einer Geldstrafe von 280,5 Millionen Euro. Monti brach die Monopole der Telekom und der Deutschen Post. Und auch die Autokonzerne Volkswagen und DaimlerChrysler, die deutschen Landesbanken, der öffentlich-rechtliche Rundfunk oder der japanische Computerspiele-Hersteller Nintendo bekamen den langen Arm der EU-Behörde zu spüren.

Welche Vorteile hat der Bürger von der EU?

Wer gern Geld umtauscht und sich an Staus an Grenzstationen ergötzt, wird die Einführung des Euro und den Wegfall der Grenzen in Europa bedauern - die meisten empfinden dies als Erleichterung. Auch haben Bestimmungen zum Verbraucherschutz den Bürgern konkrete Vorteile gebracht: So geht der Anspruch auf Entschädigung nach einer misslungenen Pauschalreise auf eine EU-Richtlinie zurück, ebenso wie die Möglichkeit gebührenfreier Überweisung und Geldabhebung innerhalb der EU. Oder die Tatsache, dass der Handy-Nutzer ab Sommer 2007 zu wesentlich niedrigeren Gebühren als bisher im Ausland telefonieren kann.

Und zum Schluss ein wenig Science Fiction: Wie sieht die EU im Jahr 2056 aus?

• Option 1: Die Europäische Union verharrt und versteinert, ihre Kompetenz als Regulierungsbehörde wird zunehmend ausgehöhlt. Die Mitgliedsländer werden zu Nachtwächterstaaten, die die innere und äußere Sicherheit ihrer Bürger kontrollieren; ansonsten regiert in Europa das freie, ungehemmte Spiel der wirtschaftlichen Kräfte. Eine Mitgliedschaft in der EU gilt nicht mehr als attraktiv. Stattdessen bilden einzelne Nationalstaaten wechselnde Zweckbündnisse.

• Option 2: Die EU wird zu den United States of Europe, einem globalen Superstaat neben Asien und Amerika, in der Englisch die dominierende Sprache und Brüssel die Machtzentrale ist. 30 bis 35 Mitgliedsländer bilden ein Mosaik aus Verwaltungseinheiten, die die Brüsseler Beschlüsse nur noch exekutieren.

• Option 3: Die Europäische Union gibt die Leitlinien der Politik vor, die nationalen Regierungen sind nur noch Schaltstellen und Transformatoren. Die eigentliche wirtschaftliche Entwicklung und die Umsetzung der EU-Politik vollzieht sich in den Regionen, grenzübergreifend und in verschiedenen Clustern.