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Wie geht eigentlich Wirtschaftsförderung?

Oder anders gefragt: Geht Wirtschaftsförderung eigentlich?




Peter Fleischer, der Vorstandssprecher der Deutschen Ausgleichsbank (DtA), steht auf dem Podium im Presseclub Bonn und präsentiert den Länderbericht Deutschland 2002 des Global Entrepreneurship Monitors (GEM). Der GEM ist eine Art globale Pisa-Studie für Unternehmensgründungen. Er untersucht die Einstellung der Bevölkerung zu Gründungen, die Motivation der Gründer und die gründungsbezogenen Rahmenbedingungen. 37 Nationen tragen jedes Jahr die Ergebnisse ihrer eigenen Erhebungen zusammen. Damit repräsentiert der GEM 62 Prozent der Weltbevölkerung.

Fleischer steht also am Podium und dankt Professor Rolf Sternberg und seinem Team vom Wirtschafts- und Sozialgeografischen Institut der Universität zu Köln und unterstreicht – wie bei diesen Anlässen üblich – die Zahlenkolonne, die beweist, dass Deutschland vorn liegt: „Marktführer auf dem Gebiet der Gründungsförderung.“ Allerdings: Vom ersten auf den dritten Platz bei der öffentlichen Förder-Infrastruktur, ist aber nicht ganz so schlimm, die Abstände in den vorderen Rängen sind knapp, außerdem, das Feld der untersuchten Länder sei erweitert worden. Fleischer rattert die restlichen Platzierungen herunter, erwähnt ein paar kleine Problemchen, als handle es sich um Schräubchen, die man nur noch justieren muss. Oder vielleicht sagt er auch: „Weichen, die politisch bereits gestellt sind“, denn spätestens jetzt schaltet jeder, der die Studie gelesen hat, geistig ab. Oder ärgert sich. Eins von beiden.

Denn Deutschland liegt zwar beim Geldausgeben weit vorn. Aber beim Rest, da hapert’s. Gründerquote: Platz 23. Weltweit: hinteres Drittel. Im Europavergleich: Mittelfeld. Stell dir vor, es ist Wirtschaftsförderung, und keiner geht hin. Und niemand redet drüber. Schon gar nicht der Vorstandssprecher der Deutschen Ausgleichsbank, die das schöne Fördergeld verteilt. Das sei immer so, meint Heiko Bergmann, der den deutschen Teil des GEM gemeinsam mit Sternberg geschrieben hat: „Es sind nie die Ergebnisse aus dem zweiten Teil, die von der Politik aufgegriffen werden.“ Jedes Jahr dasselbe. Die Studie ist fertig. Und vorn stellt sich einer hin und „verkauft die positiven Seiten“. Dabei ist die Sache ganz einfach. Es geht uns zu gut. Wir haben zu viele Regulierungen. Und wir haben die Hosen gestrichen voll.

Bergmann redet von Opportunitätskosten, einer betriebswirtschaftlichen Floskel, die in diesem Fall den persönlichen Aufwand zwischen Trägheit – Subventionen, Arbeitslosenhilfe – und Eigeninitiative beschreibt.

Er erwähnt die positive Infrastruktur, Büroflächen, Gründerzentren, Wettbewerbe. Bei den meisten Gründern habe es sich ja herumgesprochen, dass es Geld gibt. Zwar weniger von Banken und VCs, dafür mehr vom Staat. Aber die Deutschen wollen nicht. 2002 gab es 35 Prozent weniger Gründungen als im Jahr davor. 49 Prozent der Bundesbürger geben an, die Angst zu scheitern hielte sie davon ab, ein Unternehmen zu gründen. Und das seit Jahren.

Warmer Regen, der alles Mögliche sprießen lässt

Die Situation ist paradox. Denn auf die volkswirtschaftlich deprimierte Seele ergießt sich ein warmer Regen aus Wirtschaftsförderungsmaßnahmen, der alles sprießen lässt, nur keine Hoffnung oder Wachstum. Allein im vergangenen Jahr schütteten die Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) und die DtA rund 14 Milliarden Euro an zinsgünstigen Krediten für den Mittelstand aus. Demnächst werden die beiden Anstalten zur Mittelstands-Bank fusioniert, aber dem warmen Regen tut das keinen Abbruch. Schließlich werden die Mittelstandsoffensiven flankiert von Gründerinitiativen wie dem Small-business-act, diversen Masterplänen, Ausbildungsinitiativen, Innovationsinitiativen, Außenwirtschaftsoffensiven, Technologieoffensiven und zahlreichen anderen Wirtschaftsförderungsmaßnahmen.

Daneben fördert natürlich jedes einzelne Bundesland aus seinem eigenen Topf. Die mittlerweile aus Effizienzgründen halb privatisierten Wirtschaftsförderungsgesellschaften der Bundesländer beraten Antragsteller, wie sie ihre Businesspläne so gestalten, dass noch EU-Fördermittel an Land gezogen werden können. Und Kommunalverbände eröffnen Niederlassungen für Wirtschaftsförderung in Neuseeland, USA, China oder Dubai, um Investoren nach Deutschland zu holen, oder umgekehrt, um die Ergebnisse der Gründer in Übersee zu vermarkten. Gerade werden die ersten Wirtschaftsförderungen wie in Berlin und Brandenburg zu One-Stop-Agencies fusioniert, zu zentralen Anlaufstellen, weil sich die Agenturen gegenseitig auf die Füße treten. Experten reden von einem unüberschaubaren Flickenteppich, Heiko Bergmann vom „Förderdschungel“.

Studiert man die Namen der unterschiedlichen Gründungs- und Förderungswettbewerbe, stellt sich schnell der Eindruck ein, man würde in ein seit Jahren bundesweit laufendes Scrabble-Match hineinplatzen, bei dem sich ständig die Begriffe „Regio“ und „Inno“ mit Wörtern kreuzen, die in einem eigenen mysteriösen, ziemlich jugendlich anmutenden Duden nachgeschlagen werden.

Beim Thema Evaluation und Controlling geht’s ähnlich kreativ zu. Denn während die freie Wirtschaft jede Transaktion in einer universellen Rechenart bewertet (Kosten gegen Erlöse), werden die milliardenschweren Wirtschaftsförderungen in merkwürdigen Indizes verrechnet: „positives Gründungsklima“, „geschaffene Innovationskultur“ oder auch einfach nur „frischer Wind“.

„Ich habe nicht den Eindruck, dass der finanzielle Aspekt im Mittelpunkt steht“, sagt eine Wirtschaftswissenschaftlerin, die seit Jahren ein erfolgreiches Hochschulförderungsprogramm im Auftrag einer Landesregierung evaluiert.

Diese Projekte gibt es in so gut wie jedem Bundesland, auf Bundesebene sind sie vergleichbar mit dem 45-Millionen-Euro-Programm Exist. Programme dieser Art sollen die akademische Gründungsrate erhöhen. Pro Projekt wird meist eine halbe oder ganze BAT-II-Stelle an der Universität gefördert, über einen gewissen Zeitraum, danach sollte ein Spin-off erfolgen. Aus Forschung wird Wirtschaft. So weit, so gut.

Der Staat hat noch immer die Spendierhosen an

Zur Evaluation der Effekte bei den geförderten Unternehmen – etwa die Zahl der geschaffenen Arbeitsplätze, schnelleres Wachstum, längere Überlebensdauer – werden Fragebögen verschickt, und es werden Kontrollgruppen ausgewertet, also nicht geförderte Unternehmer. „Es macht überhaupt keinen Unterschied“, erzählt die Wissenschaftlerin, die ihren Namen lieber für sich behält, wer weiß, vielleicht braucht sie irgendwann ja auch mal Geld, „die geförderten Nachwuchswissenschaftler haben sich nicht besser entwickelt als die nicht geförderten.“ Das schreibt sie auch in ihre Berichte. Aber die Landesväter kommen bei ihren Erfolgsmeldungen nur bis zu der Seite, auf der die Zahl der Gründungen steht.

„Wie viel Geld reingeht und wie viel wieder rauskommt“, sagt sie nun leicht säuerlich, „interessiert nicht.“ Die Schaffung von Gründerkultur sei nicht messbar, so das politische Argument. Aber Gründungskultur sei doch Mittel zum Zweck, „nämlich durch Gründungen Arbeitsplätze zu schaffen“, sagt die Wissenschaftlerin, das könne man also eigentlich alles finanziell gegenrechnen: „Aber ich weiß gar nicht, ob das gefragt ist. Oder ob das überhaupt jemand macht.“

Gut, so geht eben Gründungsförderung an der Uni, möchte man meinen, ein spezifisches Feld, kneifen wir ein Auge zu. Doch bei den Programmen des Bundes läuft es nicht anders. Zwar wird das Bundesprojekt Exist vom Fraunhofer Institut für Systemtechnik und Innovationsforschung (ISI) evaluiert. Im Abschlussbericht tauchen aber nur wieder wirtschaftsklimatische Wetterberichte auf. Evaluation und Controlling sind Mangelware in der Förderpolitik. Und der Staat hat noch immer die Spendierhosen an.

Thomas Ehrmann, Professor für Betriebswirtschaftslehre und Leiter des Instituts für Unternehmensgründung und -entwicklung an der Universität Münster, hat sich die Mühe gemacht, 4,2 Milliarden Euro an Krediten nachzurechnen, die von der DtA im Jahr 2000 für Existenz- und Unternehmensgründungen vergeben wurden. Seine Quellen: zwei vom Bund in Auftrag gegebene Studien des Zentrums für Europäische Wirtschaftsforschung (ZEW), die zu dem Schluss kommen, dass „DtA geförderte Gründungen nicht nur bestandsfester sind, sondern auch überdurchschnittlich mehr Arbeitsplätze schaffen“. Thomas Ehrmann sieht das anders.

Er hat die geförderten Unternehmen mit nicht geförderten Unternehmen verglichen. Als Vergleichsgröße diente diesmal die Schaffung von Arbeitsplätzen. Das Ergebnis ist niederschmetternd: „Wachstums- und Beschäftigungseffekte wurden zugleich nur im Handel erreicht. Mithin laufen 75 Prozent des Fördervolumens der DtA ins Leere“, so Ehrmann. „Ich darf das ja eigentlich nicht sagen, aber man könnte genauso gut das Arbeitslosengeld gleich auszahlen. Das hätte denselben Effekt.“

Wieso also nicht die Fördermilliarden einfach in Form von Steuervergünstigungen an Gründer weitergeben? Und gleichzeitig deregulieren und das Steuersystem radikal vereinfachen, wie es Experten immer wieder fordern? Sinnvoll wäre das, aber politisch müsste auf einiges verzichtet werden. Erstens: auf eine Menge Wohltaten, die es zu verteilen gilt. Zweitens: auf die frohe Botschaft. Wirtschaftsminister eilen nun mal gern „von einem Erfolg zum nächsten“, sagt Ehrmann, auch wenn die zum Teil nichts anderes darstellen als kollektiv finanzierte Arbeitslosigkeits-Verhinderungen. Also. Wie fördern? Zentralisiert, nach Regionen. Vielleicht. Und wenn es nach Thomas Ehrmann ginge, auch gern cluster-orientiert wie in Bayern oder Baden-Württemberg. Oder wieso nicht den Förderungsfonds einfach ex-post als Erfolgsprämie für die besten privaten Venture-Capital-Gesellschaften auszahlen? „Die Gazellen fördern“, nennt Ehrmann das. Die Erfolgreichen würden schon genug nach sich ziehen. In der freien Wildbahn des Marktes funktioniert das. Hat aber bei unseren Wildhütern keine Chance. „Der Staat ist in juristischer Hand“, sagt Ehrmann, „da wird nicht in Effizienz gedacht, sondern in einer nicht genau definierten Gerechtigkeit.“

Tatsächlich taucht der Gerechtigkeitsgedanke in allen Begründungen für Wirtschaftsförderung auf. Mal als Chancengleichheit, mal als Chancengerechtigkeit. Parteipolitische Meinungsunterschiede sind lediglich inhaltlicher Natur, wenn es um Urheber und Methoden geht. Aber immer gilt: Der Staat solle dort ausgleichen, wo die Finanzmärkte das Kräfteverhältnis ungerecht verschieben. Oder um es mit Otto Schlecht, dem ehemaligen Staatssekretär im Wirtschaftsministerium, zu sagen: Staatliche Eingriffe sind vor dem Hintergrund „der Wirtschaftsordnung, die gewollt ist“, zu bewerten. Und soziale Marktwirtschaft, die wollen wir doch alle, oder? Nur: Ob die Nestwärme daher kommt, dass jeder Einzelne sich etwas mehr bewegt oder jemand den Regler an der Heizdecke hochdreht, macht einen erheblichen Unterschied. Der hat mit Produktion, Verwaltung und Verteilung dieser Energie zu tun. Mit Politik.

Finanzspritzen zur falschen Zeit am falschen Ort

Die Probleme fangen schon bei der Verteilung an. Schlecht dosierte Wirtschaftsförderung gibt Finanzspritzen zur falschen Zeit am falschen Ort. Fördergelder können nämlich nicht nur unternehmerische Reflexe einschläfern. Der Wettbewerb der Förderungen untereinander kann auch einen gefährlichen monetären Magnetismus in Gang setzen: Das „Soft Money“ der staatlichen Förder-Institutionen lockt „Stupid Money“ von privaten Anlegern. So entstehen Krücken, die letzten Endes nur den Zeitpunkt von Insolvenzen verzögern. Oder Unternehmen einfach aufblähen. Der Wille, Ungerechtigkeit auszugleichen, ist jedoch keine leere Phrase. Er ist die Quelle politischen Handelns. Die Absicht, die Härten des Strukturwandels durch die öffentliche Hand abzufedern, ist grundsätzlich richtig. Wirtschaftsförderung aber fördert heute in erster Linie die Politik. Denn die braucht, um überhaupt noch etwas zu bewegen, immer mehr Geld.

Gründungspolitik braucht ernsthafte Konzepte – und nicht nur frohe Botschaften an alle, die keine Lust mehr haben aufs Angestelltendasein. Gegenwärtig schicken wir Teenager mit Wasserflasche und Gebrauchsanweisung als Scouts in die Wüste und verkaufen ihnen das als Erlebnisurlaub. Hey, Gründen ist cool! Macht man jetzt so. Bleibt jemand stecken oder verdurstet, wird das als gute, moderne Erfahrung gehandelt. Unternehmertum ist aber kein Selbstzweck, erst recht kein Spiel. Wachstum kommt von Wissen – nicht von Gründen. Und Wissen entsteht nur, wenn sich folgende Faktoren verbinden: Bildung, Bildung und Bildung.

Überall dort, wo sich Gründungsdynamik entfaltet, ob in Bayern, Schottland oder Finnland, werden außergewöhnlich hohe Beträge in Ausbildung, Universitäten und Forschung geleitet. Der Grundstein für Unternehmertum wird in der Wissenschaft gelegt. Deshalb geben auch die Ausgaben für Forschung und Entwicklung im privaten und öffentlichen Sektor fast immer Aufschluss über die wirtschaftliche Fitness der jeweiligen Region. In Berlin, London und Rom weiß man das. Aber nur Brüssel handelt konsequent. Von dort weht auch der neue Wind, der eine Trendwende einleiten könnte. Im vergangenen Jahr hat die EU-Kommission im 6. Forschungs-Rahmenprogramm beschlossen, „Europa zum dynamischsten und wettbewerbsfähigsten wissensbasierten Wirtschaftsraum der Welt auszubauen“. Ab sofort stehen 17 Milliarden Euro Fördergelder bis 2006 zur Verfügung, um die sich Projektgruppen der Mitgliedstaaten ohne Rücksicht auf Länderquoten bewerben können. Interessant: Ein ForschungsRahmenprogramm gibt den Impuls für einen strukturellen Umbau. Diese Etat-Steigerung wird die Wirtschaftslandschaft der alten EU-Mitgliedstaaten umkrempeln. Denn 2006 läuft die Wirtschaftsförderung für die strukturschwachen „Ziel-2-Regionen“ aus, von der bislang nicht nur Spanien und Finnland, sondern auch Bremen, Berlin, das Ruhrgebiet und die neuen Bundesländer ganz erheblich profitierten. Die klassische Strukturförderung wird zu den EU-Beitrittskandidaten wandern.

Der Rest der EU, auch Deutschland, nimmt den zweiten Bildungsweg und paukt für den Wirtschaftsfaktor Wissen. Statt wild wuchernder Wachstumsförderung nach dem Gießkannenprinzip könnte so möglicherweise tatsächlich der Boden geebnet werden, der Unternehmen sprießen lässt. Könnte. Sicher ist das noch nicht.

Wie aber sähe das aus, wenn Wirtschaftsförderung aus Forschungs-Etats finanziert wird? Geht das überhaupt? Christoph Matschie vom Bundesministerium für Bildung und Forschung (BMBF) hält genau das für den richtigen Weg und kann sogar auf erste Erfolg versprechende Beispiele verweisen. „Wir arbeiten verstärkt mit interdisziplinären Themenfeldausschreibungen“, sagt er und meint damit Projekte, bei denen sich artenfremde Unternehmen und Forschungseinrichtungen zusammenschließen. Denn die Vorbedingung für Innovation – ein einfacher, aber wichtiger Gedanke – ist die Grenzüberschreitung.

Gezielt ausgeschriebene Netzwerk-Ideen sollen sich bei den gewohnten Scrabble-Dachmarken wie InnoRegio oder InnoNet bewerben. Auf den ersten Blick erscheint vieles, was eingereicht wird, ulkig. Erst auf den zweiten Blick eröffnet sich ein anderes, ein gründerfreudiges, ein forsches Deutschland. Matschie selbst verweist auf das Musicon Valley, eine Initiative aus dem Vogtland, wo sich Musikinstrumentenbauer, IT-Spezialisten, Mediziner, Tourismusfachleute und andere zusammengetan haben.

Oder Kaiserslautern. Dort entwickelt ein Malermeister mit einem Wissenschaftler vom Fraunhofer Institut für Techno- und Wirtschaftsmathematik (ITWM) und dem Farbenhersteller Caparol ein neues Spritzverfahren für Außenfassaden – und reagiert damit auf die Niedriglohnkonkurrenz. Ein Straßenbauer arbeitet mit einem Ingenieur an einem mobilen Rohrverlege-Verfahren, ein Hühnerzüchter entwickelt zusammen mit Biotechnikern und Immunologen ein neues Futtermittel für Rinder.

„Wir wollen Innovationsprozesse moderieren“, sagt Marco Schneider vom VDI/VDE-TT, der das Projekt InnoNet, aus dem diese Beispiele stammen, im Auftrag des BMBF steuert. „Was ich am beeindruckendsten finde“, sagt Schneider mit der Begeisterung eines Moderators, „dass wir diesen Bogen schaffen, vom Fraunhofer Institut bis zum Viehzüchter.“

Tatsächlich könnte InnoNet – zumindest von der Grundidee her – das Rollenmodell für eine neue, bodenständige Variante von Wirtschaftsförderung werden. Weil es Forschung und Unternehmergeist intelligent verbindet. Und weil es nicht wahllos Geld verteilt, sondern aufstockt, was die Beteiligten aus eigener Tasche finanzieren. 33 InnoNet-Projekte hat das BMBF im vergangenen Jahr mit 24 Millionen Euro Förderung bis zum Jahr 2005 unterstützt. 81 Forschungspartner treffen auf 150 Industriepartner. Die Spielregeln sind immer gleich: Mindestens zwei Forschungseinrichtungen müssen sich mit mindestens vier Industriepartnern zusammentun. Geld gibt es für die Netzwerke nur, wenn die Kooperation der Entwicklung neuer Produkte dient.

Nur schlaues Fördergeld fördert

Der innovative Kniff aber steht im Kleingedruckten: Es wird nie der gesamte Projektbedarf gefördert, sondern nur 85 Prozent. Den Rest müssen die teilnehmenden Betriebe aus eigener Tasche auf ein selbstverwaltetes Projektkonto einzahlen. Das hat gleich mehrere Effekte. Erstens: Permanente Evaluation, denn bei durchschnittlich zehn Partnern schaut jeder jedem auf die Finger. Zweitens: Die unternehmenseigenen Ausgaben für Forschung und Entwicklung steigen (statistisch sind sie nämlich im selben Maß gesunken, wie die staatlichen Fördergelder gestiegen sind). Drittens injiziert die Kooperation den Innovationsfaktor Wissen in gesunde mittelständische Betriebe. Von dort verbreitet er sich weiter. Denn Wissen ist fruchtbar, Geld versickert.

Dank der raffinierten Kombination aus gemischtem Netzwerk und Selbstorganisation könnten Projekte wie InnoNet tatsächlich die mittelständischen Gazellen erreichen. Der Weg ist vielleicht nicht so glamourös und VC-lastig, wie ihn sich der Wirtschaftswissenschaftler Thomas Ehrmann erhofft, passt dafür aber haargenau in die deutsche Unternehmenslandschaft. Nur schlaues Fördergeld fördert, das haben die Erfahrungen mit InnoNet gezeigt. Denn auch in diesem Modell ist Geld das wichtigste Steuermittel. „Kurz vor Vertragsunterzeichnung, wenn es zum Schwur kommt, da holen sie alle den Taschenrechner auf den Tisch“, sagt Marco Schneider. Mit dem Unterschied, dass bei InnoNet ausnahmsweise mal keiner mitmache, der Geld brauche, „sondern nur, wer welches investieren will“.