Behörden in Bewegung
Kopenhagener U-Bahn, Fahrerperspektive: Die Tunnelröhre windet sich, beschleunigt auf bis zu 80 Stundenkilometer donnert der Zug unter der Stadt hindurch. Vom Kongens Nytorv, dem Platz des Königlichen Theaters, zur Station Christianshavn, von wo man zur weltbekannten Anarchisten-Siedlung Christiania gelangt. Die Kinder in den benachbarten eleganten Schalensitzen – das Innendesign des Zuges entwarf der italienische Designer Giorgio Giugiaro – drücken sich die Nasen an der Scheibe platt und träumen den Lokführertraum. Der lässt sich wohl nirgends besser träumen als hier, ganz vorn, im ersten Abteil. Und nirgendwo sonst hat er weniger mit der Realität zu tun: Die im vergangenen Oktober eröffnete Kopenhagener U-Bahn fährt führerlos und vollautomatisch.
Die im Endausbau 21 Kilometer lange und 1,5 Milliarden Euro teure U-Bahn gehört dem dänischen Staat und der Hauptstadt, doch den Betrieb sicherte sich in einem Ausschreibungsverfahren auf zunächst fünf Jahre Italiens Transportkonzern Ansaldo, der ihn wiederum an seinen Subunternehmer Metro Service vergab. Die Bahn ist ein Symbol für den Einzug moderner Privatwirtschaft in den Öffentlichen Personennahverkehr (ÖPNV) – und das neue Aushängeschild Kopenhagens: „Wir haben jetzt den Tivoli, die Kleine Meerjungfrau und die Metro“, sagt Per Als, stellvertretender Direktor der Metro Kopenhagen, und fügt stolz hinzu: „Wer eine Metropole will, baut eine Metro. Wer etwas anderes baut, will keine Metropole.“ Kopenhagen will. Die Metro wird den neuen Stadtteil Ørestad für bis zu 20.000 Bewohner und 60.000 Berufspendler erschließen. Der Glanz des privat betriebenen Vorzeige-Verkehrssystems beeindruckt Besucher aus aller Welt, besonders die aus Deutschland, wo der Nahverkehr bis heute überwiegend in Kommunen- und Länderhand ist. Und chronisch defizitär: Die Verkehrseinnahmen kommunaler Verkehrsbetriebe decken die Kosten der Betreiber im Schnitt nur zu 60 bis 70 Prozent, wie eine Umfrage der Universität Bochum unter 473 Unternehmen Ende vorigen Jahres ergab.
Auf Besserung warten Passagiere und Steuerzahler seit langem. Kaum ein anderer Bereich ist so schwerfällig wie der des Personenverkehrs. In der Gemengelage aus öffentlichen und privaten Interessen, gewachsenen Strukturen, politischen, wirtschaftlichen und gewerkschaftlichen Ränkespielen, abgesteckten Terrains und gewachsenen Pfründen ist jede noch so kleine Veränderung ein mühsamer Prozess.
Doch der Druck wächst: Angesichts sinkender Steuereinnahmen ist der gewaltige Zuschussbetrieb für die oft schlecht getakteten, unattraktiven, verspätungsanfälligen und entweder leeren oder überfüllten Busse und Bahnen für öffentliche Haushalte kaum noch finanzierbar. Die steigende Finanznot der Gemeinden zwingt die Kämmerer, sich nach Partnern oder Käufern für ihre defizitären Verkehrsbetriebe umzusehen. Die ersten Verkehrsverbünde schreiben bereits Strecken öffentlich aus, um das günstigste Angebot auszuwählen. Der Nahverkehr kommt langsam in Bewegung, aus der Staatswirtschaft soll Wettbewerb werden.
Dänemark geht den steinigen Weg, der den Betreibern hier zu Lande bevorsteht, bereits seit 13 Jahren. 1990 beschloss das dänische Parlament, dass sinkende Qualität, häufige Streiks und steigende Preise insbesondere beim Busverkehr in der Hauptstadt nicht mehr hinnehmbar seien. Der Gesetzgeber legte fest, die Busabteilung des Staatsunternehmens HT zu privatisieren und zunächst 45 Prozent des Liniennetzes in kleinen Einheiten in einem Wettbewerb um das kundenfreundlichste und effizienteste Angebot auszuschreiben. Inzwischen haben die Ausschreibungen das ganze Netz mit rund 1000 Bussen und rund 3500 Beschäftigten erfasst, die HT-Bussparte wurde an das britische Unternehmen Arriva verkauft.
Mit positiven Folgen: „Die Betriebskosten pro Busstunde sanken im Gesamtnetz rasch um gut 20 Prozent“, sagt Johannes Sloth, Verkehrsdirektor bei der HT-Nachfolgebehörde Hovedstadens Udviklingsråd (HUR). Und mit der Zeit zeigte sich auch, dass sich ein Transportmarkt nach anfänglicher Aufsplitterung rasch konsolidiert. Entfielen zu Beginn der Reform noch 85 Prozent des Verkehrs auf HT und der Rest auf etwa 18 kleine Familienbetriebe, sind heute nach Insolvenzen und Übernahmen noch sieben Unternehmen im Busgeschäft: Die britische Arriva, der französische Veolia-Ableger Connex und die teilweise zur französischen Keolis gehörende City-Trafik beherrschen als die „großen drei“ mehr als 90 Prozent des Busverkehrs im Großraum Kopenhagen mit 1,8 Millionen Einwohnern. Den Rest teilen sich vier kleine Unternehmen.
Auch die Fahrgäste sollen Gehör finden
Profitiert haben jedoch nicht nur die privaten Betreiber. Die abgespeckten Verwaltungsapparate im Kampf um das günstigste Angebot für die von HURausgeschriebenenTeilnetzehabenvorallem die öffentlichen Kassen entlastet: „Der Subventionsbedarf fiel im Durchschnitt von 50 auf etwa 25 Prozent“, sagt Johannes Sloth. Und die Passagiere freuen sich auch: Ein ausgeklügeltes System von Befragungen und darauf basierende finanzielle Belohnungen oder Bestrafungen der Betreiber durch HUR sorgen dafür, dass trotz Preiskampf auch die Qualitätsansprüche der Fahrgäste Gehör finden. Zudem darf kein Betreiber Fahrpreise oder Anzahl und Linienführung seiner Fahrten verändern. Das darf nur H U R als neutrale, demokratisch legitimierte Instanz.
Der Erfolg der dänischen Nachbarn könnte für Deutschland Modell stehen. Doch die Kopierfreude hier zu Lande hält sich in Grenzen – das alte System wird bewahrt. Zwar wurden im Schienen-Personennahverkehr (SPNV) seit Beginn einer vorsichtigen Öffnung 1996 etwa neun Prozent der Regional- und S-Bahn-Strecken in Ausschreibungen vergeben. Der Marktanteil des staatlichen Ex-Monopolisten Deutsche Bahn, DB Regio, beträgt jedoch immer noch gut 90 Prozent.
Im Öffentlichen Straßenpersonenverkehr, kurz ÖSPV, zu dem Busse, Straßen- und U-Bahnen zählen, sieht es nicht anders aus: Auch wenn sich auf den ersten Blick 6360 Verkehrsanbieter in der Branche tummeln, teilen in Wahrheit 362 kommunale Verkehrsunternehmen 60 Prozent aller Verkehrsleistungen unter sich auf. Ein attraktives Geschäft: Das Marktvolumen beträgt 14 bis 15 Milliarden Euro jährlich aus Fahrkarteneinnahmen und „Besteller-Entgelten“ durch die Gemeinden. Damit ist der ÖSPV-Markt doppelt so groß wie jener für den Schienenverkehr – und lukrativ für öffentliche wie private Betreiber. Mit Einschränkungen allerdings, die einen wirklichen Wettbewerb auch künftig erschweren.
Fest steht: Der Traum vom flächendeckenden und zugleich profitablen Massentransport, der ohne öffentliche Zuschüsse auskommt, wird auch durch Privatisierungen und Ausschreibungen nicht in Erfüllung gehen. Zwar gibt es in Ballungsräumen Teilstrecken, wo proppenvolle Doppelstockzüge im Nahverkehr ihre Kosten allein durch Fahrkartenerlöse mehr als einspielen. Doch in den dünn besiedelten Weiten Mecklenburg-Vorpommerns etwa decken die Fahrgelderlöse auch künftig bestenfalls ein Zehntel der Kosten. Ulrich Homburg, Nahverkehrsvorstand der Deutschen Bahn, bringt das Dilemma auf den Punkt: „Keine einzige Nahverkehrsstrecke hier zu Lande ist rentabel ohne einen Vertrag, der eine gewisse Basisfinanzierung sichert.“
Weil mehr Wettbewerb durch Konkurrenz um das effizienteste Angebot zumindest aber den staatlichen Zuschussbedarf deutlich senken würde, versucht jetzt die EU-Kommission, mit einer Marktöffnungs-Verordnung den Verkehrsstau zu lösen. Künftig sollen die Bus- und Bahnlinien des Nahverkehrs in Europa ausgeschrieben werden. Und schon regt sich Widerstand: In Deutschland, wo der ÖPNV unter die so genannte öffentliche Daseinsvorsorge fällt und damit bislang nicht dem freien Spiel der Marktkräfte überlassen wird, garantiert Artikel 28, Absatz 2 des Grundgesetzes den Kommunen ihr Recht auf Selbstverwaltung. Weil sie die drohende private Konkurrenz fürchten, leiten die kommunalen Verkehrsunternehmen daraus ab, dass ihre Eigentümer ihnen auch weiterhin Verkehrsaufträge ohne Ausschreibung erteilen dürfen – als so genannte kommunale Eigenproduktion. Mit Erfolg: Auf ihren Druck hin stellte die Kommission inzwischen einen entschärften Verordnungsentwurf vor, der in Sonderfällen die Direktvergabe von Aufträgen an kommunale Metro- oder Stadtbahnanbieter erlaubt. Kommunale Eigenproduktion als gängiges Modell immerhin lehnt die EU auch weiterhin ab. Wann und in welcher Form die Verordnung wirksam wird, ist offen.
Auch der Europäische Gerichtshof (EuGH) hat im Juli in einem Urteil Anreize zu mehr Wettbewerb gegeben – ohne die Kommunen allzu sehr zu verprellen. Der Fall: Das Unternehmen Altmark Trans aus Stendal erhielt vom Regierungspräsidium Magdeburg seit 1994 immer wieder eine Betriebsgenehmigung für den regionalen Linienbusverkehr, obwohl der ohne Zuschüsse nicht überlebensfähig gewesen wäre. Dagegen klagte der Konkurrent NVG Altmark und trug den Streit bis vor das Bundesverwaltungsgericht, das den EuGH um Hilfe bat.
Die höchsten europäischen Richter entschieden: Zuschüsse sind grundsätzlich erlaubt, wenn das Unternehmen eine öffentlich wichtige Aufgabe erfüllt. Allerdings müssen die Zuschüsse im Voraus transparent und objektiv berechnet werden. Sie dürfen nur zur Kostendeckung und einem angemessenen Gewinn beitragen. Wenn das Unternehmen seinen Auftrag nicht durch öffentliche Ausschreibung erhalten hat, muss diese Kalkulation auf Grundlage der Kosten durchschnittlicher, gut geführter Betriebe mit angemessenem Fahrzeugpark angestellt werden. So würde die Ausschreibung zur praktikabelsten Lösung. Nach dem Entscheid schickte der EuGH den ganzen Vorgang zur weiteren Bearbeitung retour an das Bundesverwaltungsgericht.
Harmonisierte Fahrplan-Takte locken mehr Fahrgäste an
Der freie Markt ist noch weit. Und während sich Kommissionen und Gerichte mühsam um Fortschritt bemühen, droht aus dem Blick zu geraten, um wie viel profitabler kommunale Nahverkehrsunternehmen heute schon sein könnten, würden sie sich beispielsweise um potente Partner bemühen – was auch ohne Verordnung längst möglich ist. In einer komplexen Berechnungs-Matrix, die McKinsey & Company auf Basis hunderter Experten-Interviews für die ÖPNV-Branche bereithält, finden sich erstaunliche Sparpotenziale.
Im Szenario übernimmt der expandierende Verkehrsbetrieb A das kommunale Unternehmen B. „Allein durch das Erreichen bestmöglicher Betriebsabläufe bei B, also noch ohne Veränderung seiner Unternehmensstrukturen“, so McKinsey-Berater Martin Jörß, „kann dessen Wirtschaftlichkeit im Schnitt um etwa 15 Prozent erhöht werden.“ Weil das neue, gewachsene Unternehmen aufgrund seiner Größenvorteile bessere Konditionen etwa bei der Anschaffung einer Busflotte verhandeln kann, lassen sich die Kosten um weitere 15 Prozent reduzieren. Vor allem dann, wenn die Verkehrsgebiete von A und B benachbart sind, sich also ein größerer Gesamtplanungsraum ergibt. Zudem entstehen „Verbund-Effekte“: Die Palette der Verkehrsmittel verbreitert sich. Statt nur Busse, betreibt das Unternehmen jetzt auch Bahnlinien, harmonisiert deren Fahrplan-Takte, lockt dadurch mehr Fahrgäste an – und steigert seine Effizienz um weitere neun Prozent. Auch Spezialisierung verschafft Vorteile: Eine Tochterfirma etwa konzentriert sich in mehreren Städten zugleich ausschließlich auf die Wartung der Fahrzeugflotte und sorgt für noch einmal acht Prozent Einsparpotenzial.
Die Kalkulations-Matrix ist in ihren Verästelungen sehr detailliert, alle lokalen Kostenfaktoren bis hin zur Auswahl der Busmodelle werden darin erfasst – deshalb erlaubt sie die Verallgemeinerung: Gemeinsam mit dem richtigen Partner kann der kommunale Betreiber auch heute schon um bis zu 30 Prozent profitabler werden. Berater-Optimismus? Die These lässt sich belegen.
Die Hamburger Hochbahn AG hat sich in nur wenigen Jahren von einer Transportbehörde zum modernen Mobilitätskonzern gewandelt. Der städtische Verkehrsbetrieb, einer der größten in Deutschland, beförderte 2002 mit 4400 Mitarbeitern rund 367 Millionen Fahrgäste in Bussen und Bahnen durch die Hansestadt und ihr Umland; zudem gewann der Konzern Regionalstrecken-Ausschreibungen im ganzen nordostdeutschen Raum und erwarb strategische Beteiligungen an kommunalen Unternehmen.
Hochbahn-Vorstandschef Günter Elste nennt sein Konzept „rentable Expansion mit Augenmaß“: Zusammen mit der Prignitzer Eisenbahn betreibt er Regionalzüge in Mecklenburg-Vorpommern und Ostbrandenburg, mit drei weiteren Unternehmen sind ab Dezember Regionalexpresszüge nach Bremen und Uelzen geplant. Mit der AKN Eisenbahn AG verbündete sich die Hochbahn zur Nordbahn, die Neumünster mit Bad Oldesloe verbindet. Die Beteiligungen an den kommunalen Verkehrsbetrieben von Kiel und Lübeck verschafften den gewünschten Zugang zum neuen Markt für Stadtverkehre. So ist aus der Hamburger Hochbahn inzwischen ein ernst zu nehmender Player geworden, der sich heute nicht selten sogar gegen mächtige Wettbewerber wie DB Regio oder Connex durchsetzt, den größten privaten Verkehrsanbieter im Land.
Bittere Erfahrungen ermöglichten den Konsens
Dabei sahen die Ergebnisse der Hanseaten bis vor wenigen Jahren noch so schlecht aus wie die in ähnlich großen deutschen Städten: 1995 machte die Hochbahn etwa 160 Millionen Euro Verlust. Im vergangenen Jahr waren es nur noch 69,9 Millionen Euro, und das bei einem deutlich erweiterten Verkehrsangebot. Dazwischen liegen sieben harte Jahre Restrukturierung – und Veränderungen, die vom Personal bis zu den Betriebsabläufen reichen. Um saisonale Spitzen in der Verwaltung besser abfedern zu können, hat Hochbahn-Chef Elste flexible Arbeitszeiten eingeführt. Und nach dem gleichen Prinzip auch die Busflotte optimiert: „Wenn die Hälfte der Flotte die gleiche Laufleistung aufweist, gibt es zum Zeitpunkt der einschlägigen Großreparaturen einen Riesenandrang in den Werkstätten, es werden teure Überstunden ohne Ende gekloppt. Und in den Folgejahren kommt es zu ebenso teurer Unterauslastung der Werkstätten.“ Elstes Verbesserungsliste ist lang, das Ergebnis eindeutig: Die Hamburger Hochbahn AG hat heute mit 85,5 Prozent den höchsten Kostendeckungsanteil aller kommunalen Verkehrsbetriebe.
Entscheidend für derartige Erfolge ist die Bereitschaft zum Wandel beim Betreiber – und bei der Gewerkschaft, ohne die Wettbewerb im öffentlichen Bereich kaum geht. Gerade die alte ÖTV, heute Ver.di, hat in den kommunalen Unternehmen lange Jahre unbewegliche Arbeitszeitordnungen, üppige Pensionsstrukturen und beamtenähnliche Gehaltstarife behütet und so die Vorbereitung auf Wettbewerbstauglichkeit massiv verzögert.
Das war in Dänemark nicht anders. In Kopenhagen gewannen die Betreiber die als kämpferisch gefürchteten Gewerkschaften für ihre Reform, weil private Anbieter per Gesetz verpflichtet wurden, dieselben Gehälter zu zahlen wie die früheren kommunalen. Zudem wurde für jeden Betreiberwechsel durch Ausschreibungen die Regel etabliert, dass der neue Anbieter die bisherigen Fahrer der Linie übernimmt. Für U-Bahn-Manager Per Als ein typisch dänischer Konsens: „Das konservative Lager bekam seine Ausschreibungen, das sozialdemokratische eine Reform mit menschlichem Gesicht.“
Auch in Hamburg gelang ein Konsens mit den Arbeitnehmervertretern, die ohne großen Widerstand statt der bis dahin 37 faktisch fast 40 Wochenarbeitsstunden akzeptierten, und das bei rund 250 Euro weniger Gehalt für jeden Busfahrer. Die Gegenleistung der Hochbahn: Verzicht auf betriebsbedingte Kündigungen und allein im Jahr 1998 eine Abfindung von rund 4000 Euro zur Abfederung des Übergangs. Das funktionierte, so Hochbahn-Chef Elste, aufgrund bitterer ÖTV-Erfahrungen der Vergangenheit: „Die Gewerkschaft war zu kostensenkenden Tarifvereinbarungen bereit, weil sie die Folgen liberalisierter Märkte aus dem Schiffsverkehr kannte. Als holländische Schlepper im Hamburger Hafen vor Jahren ihre Dienste unter Wettbewerbsbedingungen anboten, mussten viele einheimische Betriebe schließen.“
So kann im Einzelfall heute gelingen, was in der Fläche noch dauert. Doch die Zeit wird knapp, denn nicht nur der eine oder andere kommunale Betreiber stellt sich auf für die Zukunft. Der ÖPNV ist lukrativ – also rüsten sich vor allem die Privaten.
Und haben Vorteile: Sie sind schnell und potent. Der private Branchenprimus Connex etwa beschäftigt in Deutschland inzwischen rund 3300 Mitarbeiter in 26 mittelständischen Nahverkehrsunternehmen. „Die treffen ihre Entscheidungen dezentral, sie haben die Ergebnisverantwortung“, sagt Cornelius Simons, Geschäftsführer der Connex Stadtverkehr GmbH. „Die Führungsstruktur macht uns schneller als die meisten Konzerne.“ Auch an Geld mangelt es nicht: Für die geplante Unternehmens-Einkaufstour hat Connex Deutschland die Finanzkaft der weltweit agierenden Veolia-Environnement-Verkehrssparte mit 3,1 Milliarden Euro Umsatz im Rücken.
Entsprechend zügig sichert sich das Unternehmen Marktanteile und erweitert, wo immer es lohnend erscheint, sein Betätigungsfeld. Schon 2001 erwarb Connex 74,9 Prozent der Stadtwerke in Görlitz und bietet den Pendlern der Region mit einer verlängerten Straßenbahnlinie und mit der Regionalverbindung Lausitzbahn GmbH ins Umland neuerdings einen interessanten Verkehrsträger-Mix. In Hessen, im Gebiet Offenbach-Ost, gewann Connex im Juni dieses Jahres die erste deutsche Ausschreibung eines Bündels von Linienbuskonzessionen. Und Geschäftsführer Simons plant schon den nächsten Coup: Connex spekuliert auf die Linien des lukrativen Frankfurter Stadtgebiets, die der Rhein-Main-Verkehrsverbund RMV noch in diesem Jahr im Wettbewerb vergeben will.
Erfolg dank pfiffiger Ideen und Strategien
Auch die viel gescholtene Deutsche Bahn, nicht gerade als Innovator für den Nahverkehr verschrien, hat unter dem Druck der Konkurrenz ihr ÖPNV-Engagement verstärkt. Fast symbolhaft steht vor dem Hauptquartier der DB Regio in Frankfurt ein Schwarm silber-orangefarbener DB-Mietfahrräder: Der Verkehrsträger-Mix – Expertise in Regionalzügen, S-Bahnen, Bahnbussen und neuerdings auch Individualverkehrsmitteln – ist Programm und zählt zu den beachtlichen Wettbewerbsvorteilen der DB. „Die Bahn kooperiert inzwischen beispielsweise auch mit Mietwagenunternehmen. Und wir kümmern uns um unsere Carsharing-Kunden“, sagt Nahverkehrs-Vorstand Ulrich Homburg. Sogar mit Parkhäusern hat der Staatskonzern jetzt Verträge geschlossen, weil das Parken in Bahnhofsnähe oft schwierig ist.
Pfiffige Ideen und die Präsenz in der Fläche sichern der Bahn so manchen Vorsprung – aber sicher, das lehrt die jüngste Geschichte, ist auch für den mit Abstand größten Bieter um Schienenverkehre im Wettbewerb nichts. Erst kürzlich musste Homburg eine empfindliche Niederlage gegen den aufstrebenden Konkurrenten Connex hinnehmen: Die attraktive Strecke Hamburg – Westerland auf Sylt fiel an die Franzosen. Sofort ließ DB Regio ein Überprüfungsverfahren einleiten, um zu ermitteln, ob Connex mit einem unrealistischen Dumping-Angebot zum Zuge gekommen war. Ein Schachzug, den in anderer Sache auch Connex schon einmal wählte – mit identischem Ziel: Die Konkurrenten erhalten so Einsicht in die Preiskalkulation der Wettbewerber.
Das alles sind die Vorboten dessen, was jedem Widerstand zum Trotz kommen wird. Die Behäbigkeit der Verantwortlichen ist für Beobachter deshalb nur die Ruhe vor dem Sturm. Doch wer von der Liberalisierung des Marktes profitieren will, muss die neuen Spielregeln lernen – und das gilt insbesondere für die Akteure in den Kommunen.
Wettbewerb im Verkehr, das bedeutet intelligente Lösungen, überschaubare Strukturen, funktionierende Prozesse, strategisches, betriebswirtschaftliches und organisatorisches Know-how, Veränderungs- und Leistungsbereitschaft – und Regiekompetenz: Kommunen, die nicht wissen, wie sie sich aufstellen wollen, wie sie Eigentumsverhältnisse entflechten, Interessenkonflikte lösen, Ausschreibungen durchführen, Verträge prüfen und intelligente Finanzierungskonzepte aufsetzen, werden das Nachsehen haben.
Ihnen blüht, was auch die Langsamen in anderen aufbrechenden Märkten erleben mussten: „In zehn Jahren“, schätzt Bahnvorstand Ulrich Homburg, „wird es viele von denen, die heute noch bieten, nicht mehr geben. Neue werden dazukommen, das war auch in der Telekommunikation so.“
Und auch da passierte, wovor selbst Best Practice manchmal nicht schützt: peinliche Pannen. Ausgerechnet in Kopenhagen, dem Vorzeigebeispiel, ging für den Reporter auf Besichtigungstour so einiges schief. Erst ist der Stadtbus der Linie 650 „180 Sekunden zu spät“, wie Verkehrsmanager Per Als penibel vermerkt. Danach fällt am heißen Sommertag die Klimaanlage aus, schließlich wählt der Fahrer überraschend eine andere Route, was für Umsteigehektik bei allen Passagieren sorgt. Und dann kommt die Metro nicht, weil sie – vollautomatisch – stecken geblieben ist. Immerhin fährt gleich ein sofort eingesetzter Bus.
Zum Glück führen eben doch viele Wege ans Ziel.
Dieser Text stammt aus unserer Redaktion Corporate Publishing.