Der lange Weg in die Zukunft

1. Irgendwo, irgendwann. Fängt in Finanzämtern die Zukunft an?

Fast alle Aktenregale im Scan-Raum sind leer. Nur in einem Fach liegen zwei Stapel Papiere. Zufrieden ist Sabri Tugcu trotzdem nicht. „Wir sind mit dem Scannen zwei Tage hinterher“, sagt er. Er arbeitet im Posteingang des Finanzamtes Paderborn. Eine seiner Aufgaben: auf Papier eingereichte Steuererklärungen digitalisieren. „Am besten wäre es“, sagt der Amtsleiter Markus Bröring, „wenn alle ihre Steuererklärungen elektronisch abgeben würden.“ Die Abläufe im Finanzamt sollen komplett digital und papierlos funktionieren. Irgendwann. Noch, so Bröring, bekämen sie etwa 30 Prozent der Einkommensteuererklärungen auf Papier.

Dass das Ziel einer voll digitalisierten Steuerverwaltung in Deutschland noch in der Ferne liegt, überrascht nicht. Spätestens seit der Pandemie heißt es: Bei der Digitalisierung der Verwaltung ist Deutschland abgeschlagen. Die Vorreiter im E-Government sitzen in Estland, Schweden, Norwegen. Aber stimmt das auch? Stecken die deutschen Behörden wirklich im vergangenen Jahrhundert fest? Gibt es hierzulande keine Positivbeispiele?

Laut einer Statistik des Portals Lohnsteuer Kompakt von 2023 sind sechs der zehn schnellsten Finanzämter Deutschlands in Nordrhein-Westfalen. Was machen die da richtig? Der Pressesprecher der Finanzverwaltung weist erst einmal darauf hin, dass die Statistik nicht aussagekräftig sei. Aber es gebe durchaus Positives über den Wandel der Behörden in NRW zu berichten. Zum Beispiel aus Paderborn.

Also auf nach Ostwestfalen. Paderborn liegt in der Nähe von Bielefeld und hat rund 157.000 Einwohner. Das Finanzamt mit seinen etwa 400 Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern ist Anfang 2024 aus dem Bahnhofsviertel in einen modernen Bau im Industriegebiet umgezogen. Automatische Türen, große Fenster, höhenverstellbare Schreibtische. Das Gegenteil einer verstaubten Behörde. Gut für Pressebesuch.

Im Scan-Raum legt Sabri Tugcu eine Steuererklärung in den Scanner. Rasant zieht das Gerät die Seiten durch. „Das war der schnelle Teil der Arbeit“, sagt Tugcu, „jetzt kommt die Wahrheit.“ In seinem Büro ruft er den Scan am PC auf. Die zuvor handschriftlichen Einträge sind nun in Maschinenschrift eingefügt in bearbeitbare Formulare.Aber: Die Seiten sind voller roter Markierungen. „Alles, was das Programm nicht sicher lesen konnte“, sagt Tugcu. Er klickt sich von einer Zahl zur nächsten, gleicht mit dem Original ab, „ist das eine 0 oder eine 9?“ Das kostet Zeit. „Besser als früher“, sagt der Amtsleiter Bröring. Da musste man die Seiten komplett händisch abtippen. Seit August 2023 hilft nun das Programm Sesam dabei.

Es ist eines von vielen Tools auf dem Weg zur vollständig digitalisierten Steuerverwaltung im Rahmen des bundesweiten Projekts Konsens (kurz für „Koordinierte neue Softwareentwicklung der Steuerverwaltung“). Sie soll die IT der Finanzverwaltungen aller Bundesländer vereinheitlichen und modernisieren. Zu dem Mammutvorhaben gehören 19 Projekte (siehe Kapitel 3), zum einen Tools wie Sesam für die Verwaltung, zum anderen Angebote für die Bürgerinnen und Bürger wie die Steuerplattform Elster.

Das Abkommen zu Konsens trat 2007 in Kraft. Bis dato hatten die Bundesländer ihre eigenen, nicht kompatiblen IT-Strukturen. In den ersten 15 Jahren flossen rund 1,6 Milliarden Euro in das Vorhaben. Das Ziel einer einheitlichen Softwarelandschaft ist bis heute noch längst nicht erreicht.

Doch einiges hat sich in der IT-Infrastruktur verbessert, besonders während der Pandemie. „Unbestritten ist die Finanzverwaltung derzeit die Verwaltung in Deutschland, die in der Digitalisierung am besten aufgestellt ist“, sagt Marcus Optendrenk. Er ist Finanzminister von Nordrhein-Westfalen. Was soll er auch sonst sagen, in seiner Position?

Doch tatsächlich, bei Steuersachen sieht es nicht schlecht aus – im Vergleich zu anderen Verwaltungsvorgängen. Wer etwa in Berlin einen Wohnsitz anmelden möchte, braucht einen Termin und muss persönlich aufs Amt. Wer in Schleswig-Holstein Wohngeld beantragen will, aber nicht in einer der sieben sogenannten Pilotkommunen mit Onlineantrag wohnt, muss mit ausgedruckten Papieren im Amt vorsprechen.

Eine Steuererklärung hingegen kann bundesweit digital ausgefüllt und abgegeben werden. Und das tun auch immer mehr Menschen: Laut Medienstelle des Bayerischen Landesamtes für Steuern stieg die Zahl der elektronischen Steuererklärungen zwischen 2021 und 2023 von knapp 44 auf gut 63 Millionen. Dabei sind nicht nur Einkommen-, sondern auch Grundsteuererklärungen und weitere mitgezählt. Rund 18,5 Millionen davon wurden über das staatliche Portal Elster eingereicht, die übrigen über kommerzielle Programme wie etwa Wiso. Laut Medienstelle werden derzeit etwa 80 Prozent der Einkommensteuererklärungen in Deutschland elektronisch abgegeben.

Es geht also doch voran bei der Digitalisierung der Finanzämter. Das muss es auch, denn nach dem Onlinezugangsgesetz sind Bund und Länder seit Ende 2022 verpflichtet, alle Verwaltungsleistungen auch elektronisch anzubieten. Dazu kommt das Personalproblem, wie der NRW-Finanzminister Marcus Optendrenk sagt: „Angesichts fehlender Fachkräfte müssen wir die Effizienz steigern und mehr Aufgaben von der Technik erledigen lassen.“

Norwegische Verhältnisse

„Nicht die Digitalisierungsprozesse sind so kompliziert, sondern die deutschen Steuergesetze“, so Martin Jacob, Professor für Rechnungswesen an der IESE Business School und Mitglied des Wissenschaftlichen Beirates des Bundesfinanzministeriums. „Würde man Bürokratie abbauen und die Gesetze entschlacken, wäre es einfacher, sie bürgerfreundlich digital abzubilden.“

Als Gastwissenschaftler arbeitete Jacob eine Weile in Skandinavien und erlebte dort, wie einfach es gehen kann: „In Norwegen gibt es schon seit Jahren die vorausgefüllte Steuererklärung. Darunter steht sinngemäß: ‚Wenn alles korrekt ist, melden Sie sich nicht.‘“

In Norwegen ist die Einkommensteuerveranlagung komplett automatisiert. Arbeitgeber melden den Behörden alle Löhne, Erstattungen, Abgaben – und die Daten werden überführt in eine vorausgefüllte Erklärung. Eine Werbungskostenpauschale wird abgezogen, der Erstattungsbetrag errechnet. Die Erklärung bekommt man stets im Frühjahr für das Vorjahr elektronisch zur Überprüfung.

Jacob wünscht sich die vorausgefüllte Steuererklärung auch für Deutschland. Weit sei der Weg dahin nicht mehr. Die wichtigste Voraussetzung sei gegeben: Arbeitgeber und Versicherungen melden steuerrelevante Daten ans Finanzamt. Seit 2014 gibt es den sogenannten Belegabruf, mit dem sich per Elster und anderen Steuerprogrammen die gemeldeten Daten automatisch in die Steuererklärung einfügen lassen.

Welche Hürden gibt es noch auf dem Weg zu norwegischen Zuständen? Vor allem die komplexen Steuergesetze in Deutschland. Zum Beispiel bei den Abzugsmöglichkeiten, sagt Martin Jacob: „Die Vielzahl an Kleinigkeiten, ob es nun Büromaterialien oder Kontoführungsgebühren sind, führen zu einer unnötigen Komplexität. In fast allen anderen Ländern der Welt kann man fast nichts abziehen.“ Das mache das Ganze einfacher. Dennoch ließe sich auch bei uns die vorausgefüllte Steuererklärung einführen, sagt Jacob.

Das Bundesfinanzministerium beauftragte im Herbst 2023 zwei Expertenkommissionen, für bürgernahe Einkommensteuer und vereinfachte Unternehmensteuer. Ein Fazit aus deren Bericht: „Möglichst vielen Arbeitnehmern sollte die Steuererklärung erspart werden, indem stärker typisiert und pauschaliert wird.“ Jacob sagt: „Auch Bürgerinnen und Bürger müssten ins Boot geholt werden. Noch nutzen zu wenige Pauschalen, obwohl es Zeit sparen würde.“

Davon kann Markus Bröring im Finanzamt Paderborn ein Lied singen. Der Amtsleiter sagt: „Viele Deutsche legen Wert auf Einzelfallgerechtigkeit. Teilweise bekommen wir endlos Belege zugeschickt, etwa für Arbeitswege.“ Dabei sei das nicht nötig; dafür gebe es die Pendlerpauschale. „Das Prüfen aller Belege kostet uns Zeit – und am Ende hat die Person oft nicht einmal etwas gespart.“

Im Idealfall sei es möglich, eine einfache Steuererklärung automatisiert zu bearbeiten. „Die Zahl der Autofälle steigt“, sagt Bröring. Er meint damit simple Steuererklärungen, die digital eingehen und maschinell geprüft werden, ohne dass ein Sachbearbeiter involviert ist. Derzeit machen diese in NRW rund 32 Prozent aus. „Die Quote soll noch steigen“, sagt Bröring. Die gesparte Zeit könnten die Beschäftigten dann für komplexere Aufgaben nutzen, zum Beispiel Betriebsprüfungen.

Linda Ibraimi arbeitet in der Hauptsachbearbeitung der Firmenstelle im Finanzamt Paderborn. Bei ihr landen Steuererklärungen von Unternehmen. „Es macht Spaß, nach Ungereimtheiten zu suchen“, sagt sie. „Zum Glück kommt bei uns alles digital rein.“ Für Unternehmen und Selbstständige ist es seit 2011 Pflicht, die Steuererklärung elektronisch abzugeben. In Ibraimis Büro stehen zwar noch Aktenordner in den Regalen, aber nur mit älteren Dokumenten.

Am Rechner zeigt Ibraimi die lange Liste ihrer offenen Fälle; derzeit bearbeitet sie Erklärungen, die vor fünf Wochen eingegangen sind. Sie nutzt dafür unter anderem KDialog, ein Programm, das im Rahmen von Konsens entwickelt wurde. „Das nimmt mir einiges an Arbeit ab“, sagt sie. Es prüft etwa Bilanzen auf Plausibilität und meldet Auffälligkeiten.

Bei den Routinearbeiten laufe schon vieles automatisiert, so Ibraimi. Sie öffnet einen eingegangenen Antrag zur Anpassung von Steuervorauszahlungen. Liest kurz, gibt dann einen Code ein, der bedeutet, dass „dem Antrag voll entsprochen wird“, und der PC erzeugt automatisch einen Schriftsatz, der digital versandt wird.

Für derlei technische Erleichterungen und überhaupt das meiste, was mit Digitalisierung der nordrhein-westfälischen Steuerbehörden zu tun hat, ist das Rechenzentrum der Finanzverwaltung, kurz RZF NRW, mit rund 1.000 Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern verantwortlich. Es versorgt die Ämter mit Hardware, entwickelt und wartet Software. Seinen Hauptsitz hat es in Düsseldorf, 2026 soll es ins benachbarte Kaarst umziehen – in einen CO2-neutral betriebenen Neubau auf 37.000 Quadratmetern.

Seit 2021 gibt es in Paderborn gegenüber vom Finanzamt eine kleine Nebenstelle mit 50 Angestellten. Der Slogan des RZF, groß auf der Website, lautet: „Wir bauen das digitale Finanzamt.“ Dann weiß man hier doch sicher, wie gut es damit läuft, oder? Im Paderborner RZF hat sich ein dreiköpfiges Team versammelt. Doch eine klare Antwort haben sie nicht. „Der Prozess ist vielschichtig“, sagt Marina Burazin, als Leiterin des Geschäftsbereichs I kümmert sie sich um die Verwaltung des RZF Paderborn. Sie sagt: „Wir sind mittendrin und Vorreiter bei der Modernisierung.“

Konkret: Was läuft gut? Burazin sagt, die internen Prozesse in der Finanzverwaltung von NRW seien weitgehend digitalisiert: „Urlaubsanträge laufen digital. Kommunikation funktioniert über ein Chat-Tool. Und dank der E-Akte sind alle Arbeitsplätze homeofficefähig.“ Auch die Interaktion mit den Bürgerinnen und Bürgern werde digitaler, sagt sie. Mit dem jüngsten Digitalen Verwaltungsakt, kurz „Diva II“, werde etwa die elektronische Übermittlung von Steuerbescheiden einfacher.

Elster, die im Jahr 1996 lancierte Plattform zur elektronischen Steuererklärung, verfüge mittlerweile über alle wichtigen Funktionen, sagt Eugen Philipp aus dem Paderborner IT-Team: „Man kann darüber Erklärungen abschicken, Belege nachreichen, den Bescheid abrufen, Nachrichten schreiben.“ In Nordrhein-Westfalen lag die Quote der mit Elster erledigten Fälle 2023 bei 77,5 Prozent. „Wir arbeiten permanent an der Optimierung der Software“, sagt Philipp. Eine Idee sei etwa, ein Chatformat zu entwickeln: Fragen wie „Hatten Sie Ausgaben für Handwerker?“ könnten durch die Erklärung führen. Bei Steuer-Apps gibt es das schon.

„Elster ist nicht so einfach“, räumt Eugen Philipp ein. Das habe vor allem zwei Gründe: Erstens solle die Plattform die amtlichen Formulare bereitstellen. Sie unterscheidet sich damit von kommerzieller Steuersoftware, deren Ziel es ist, die Steuerlast zu senken. Zweitens sei das deutsche Steuergesetz komplex und schwer abzubilden.

„Außerdem ändert sich das Gesetz regelmäßig, zum Beispiel durch Reformen wie letztens zur Grundsteuer“, sagt Philipp. „Wir müssen sämtliche Software immer auf Höhe des Steuerrechts halten. Das hat Priorität.“ Oft fehle es dann wiederum an Ressourcen für Modernisierungsprojekte. Dazu gehört es etwa, Elster benutzerfreundlicher zu gestalten.

Doch Stillstand herrscht zum Glück nicht, das wird in Paderborn sichtbar. Niemand sitzt hier zwischen Akten und Faxgeräten. Die Transformation läuft, seit der Pandemie zügiger als zuvor. Es gibt keineswegs zu wenige Digitalisierungsprojekte in der Finanzverwaltung, sondern eher zu viele und zu kleinteilige. Ein Grund, warum es zum Beispiel in der digitalen Vorzeigenation Estland besser läuft, ist der Zentralismus. Im föderalen Deutschland mit seinen 16 Bundesländern ist es aufwendiger, sich auf gemeinsame Standards zu einigen.

Und ohne eine Entschlackung der deutschen Steuergesetze wird es niemals wirklich einfach werden, sagt der Fachmann Martin Jacob: „Wenn die Steuererklärung einfacher wird, sparen wir alle Zeit. Ressourcen in den Finanzämtern könnten dann verstärkt etwa in die Steuerfahndung gesteckt werden.“ Davon würde wiederum die Staatskasse profitieren – also das Gemeinwesen.

2. Steuerfahndung de luxe

Durch Finanzkriminalität entgehen dem deutschen Staat viele Milliarden an Steuergeldern. Die Betrugsmaschen sind bekannt, doch schwierig zu verfolgen: Gewinne werden in Steuerparadiese verschoben, Einnahmen über Offshore-Konten versteckt, Verkäufer begehen Umsatzsteuerbetrug mithilfe von Karussellgeschäften. Die Täter sind international vernetzt.

Um dem gewachsen zu sein, muss die Steuerfahndung modernisiert werden. Nordrhein-Westfalen hat die bundesweit größte Steuerfahndung, bekannt wurde das Wuppertaler Team, als es zur Aufdeckung der Cum-Ex-Geschäfte beitrug. Nun hat NRW 2024 ein Landesamt zur Bekämpfung der Finanzkriminalität, kurz LBF, gegründet. Es bündelt die Kompetenzen von zuvor zehn einzelnen zuständigen Ämtern.

Finanzminister Marcus Optendrenk sagt: „Die Ämter können nun auf dieselben Daten zugreifen und systematisch zusammenarbeiten. Wir haben es mit komplexen Betrugsgeschäften zu tun, die in mehreren Städten, Ländern, Staaten zugleich ablaufen. Hier müssen wir Zuständigkeitsgrenzen abbauen und Schnittstellen schaffen, damit wir die Spur des Geldes effektiv verfolgen können.“

Auf Bundesebene ist Ähnliches geplant, das Bundesamt zur Bekämpfung von Finanzkriminalität (BBF), mit 1.700 Stellen. Ab 2025 soll es illegale Finanzströme im Blick haben und Geldwäsche verfolgen.

3. Von Elfen und Bienen

A. IT-Projekte der Finanzverwaltung

Zu Konsens, dem Vorhaben zur Vereinheitlichung der IT, zählen 19 Projekte mit possierlichen Namen wie:

Elster – Elektronische Steuererklärung
Das Online-Finanzamt eröffnete 1996, koordiniert vom Bayerischen Landesamt für Steuern. Mittlerweile können über die Plattform alle gängigen Steuererklärungen eingereicht und Bescheide abgerufen werden.

Ginster – Grundinformationsdienst Steuer
In dieser digitalen Kartei finden Steuerverwaltungen die Stammdaten aller Steuerpflichtigen, etwa Name, Anschrift und Bankverbindung.

Elfe – Einheitliches länderübergreifendes Festsetzungsverfahren
Elfe verarbeitet die Daten aus eingegangenen Steuererklärungen und erstellt Steuerbescheide.

Biene – Bundeseinheitliches integriertes evolutionär neu entwickeltes Erhebungsverfahren
Biene soll die Steuererhebung vereinheitlichen und für reibungslosen Zahlungsverkehr sorgen, indem es Buchführungsabläufe automatisiert, wie die Dokumentation von Steuereingängen oder das Versenden von Mahnungen.

Sesam – Steuererklärungen scannen, archivieren und manuell bearbeiten
Steuererklärungen, die auf Papier bei den Finanzämtern ankommen, werden gescannt, in ein digitales Dokument verwandelt und automatisch in der elektronischen Akte archiviert.

B. Steuerprogramme als Geschäft

Die einen quälen sich mit der Steuererklärung, die anderen verdienen mit dem Problem Geld, nicht nur die steuerberatende Zunft. Da die Gesetze und Elster als kostenloses staatliches Angebot komplex sind, gibt es zahlreiche Apps und Programme, die bei der Steuererklärung unterstützen. Zum Beispiel:

Steuerbot & Taxfix

Die Steuer-Apps von deutschen Start-ups eignen sich für einfache Fälle, etwa Angestellte, Menschen im Ruhestand oder in der Ausbildung. Die Steuererklärung ist damit am Smartphone möglich, wichtige Daten werden in Interviewform abgefragt, ohne steuerrechtliches Wissen vorauszusetzen.

Wiso Steuer

Es ist eines der bekanntesten Programme, das auch für Unternehmer funktioniert. Die Software unterstützt mit Videos und Hilfetexten, teilweise auch im Chatformat, kann Daten aus dem Onlinebanking übernehmen – und die Erklärung ohne ein Elster-Zertifikat übermitteln.

4. Finanzämter der Zukunft

Im Rahmen des Projekts „Finanzamt der Zukunft“ erprobt Baden-Württemberg seit 2017 in fünf Pionierverwaltungen in Bruchsal, Offenburg, Öhringen, Ravensburg und Rottweil digitale Neuerungen. Was sich bewährt, wird in den übrigen 60 Finanzämtern des Bundeslandes eingeführt. Zu den rund 40 Lösungen zählen:

Workflow-System „Wozu Papier?“
Papiergebundene Prozesse werden digital. Alexander Gräf aus der Oberfinanzdirektion Karlsruhe erklärt den Ablauf im Finanzamt mit dem neuen System: „Ich mache im Homeoffice ein Schreiben fertig, mein Vorgesetzter kann über das Workflow-System darauf zugreifen, es prüfen, gegenzeichnen und an den Zentraldruck nach Karlsruhe übermitteln.“ Seit 2022 ist das System landesweit im Einsatz, und die meisten Drucker in den Ämtern wurden abgeschafft.

Digitalisierung von Briefpost
Neben Steuererklärungen wird im Scan-Zentrum in Karlsruhe auch sogenannte weiße Post, zum Beispiel formlose Anträge, gescannt und in die E-Akte geladen. KI klassifiziert die Post nach Kategorien wie Einspruch oder Adressänderung und priorisiert Aufgaben. Stefan Bauer, der EDV-Hauptsachgebietsleiter im Finanzamt Offenburg, sagt: „Das ist eine große Entlastung.“

Steuercloud
Die im Jahr 2021 eingeführte „SteuerCloud@BW“ erleichtert den Datenaustausch etwa bei Betriebsprüfungen. Sandra Burkhardt aus der Betriebsprüfung beim Finanzamt Öhringen sagt: „In der Pandemie haben Prüfer und Steuerberater wegen der Kontaktbeschränkungen teilweise auf dem Parkplatz einen USB-Stick ausgetauscht oder einen Wäschekorb mit Belegen übergeben. Die Cloud machte alles einfacher.“

Erklärvideos und Steuerchatbot
Die Finanzämter in Baden-Württemberg haben mittlerweile mehr als 30 Youtube-Videos zu steuerrechtlichen Fragen produziert, zum Beispiel: „Wie setze ich meine Studienkosten von der Steuer ab?“ Besonders oft angeklickt wurden zwei Videos zur Grundsteuerreform. Ergänzend beantwortet ein Chatbot gängige Fragen. ---

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