Was Wirtschaft treibt

Was von den fetten Jahren bleibt

Eine Dekade lang konnte der Staat aus dem Vollen schöpfen: Die Steuereinnahmen stiegen enorm. Was brachte der Überfluss? Eine Inventur.





• Jährlich 13,5 Milliarden Euro – ist das jetzt eigentlich viel Geld? Oder eher wenig? Viel zu wenig, fragt man Umweltschützer. Richtig viel Geld, fragt man die Politiker der großen Koalition in Berlin, die in diesem September beschlossen haben, diese Summe bis 2023 für ihr Klimapaket auszugeben. Einmal abgesehen von der aktuellen Debatte, fragt sich derzeit wohl so mancher: Wie kann es sein, dass für eine solch hohe Investition auf einmal Geld da ist? Hatte der Bundesfinanzminister Olaf Scholz nicht jüngst verkündet, die „fetten Jahre“ stetig steigender Steuereinnahmen seien vorbei – und künftig gebe es daher weniger zu verteilen? Doch jetzt versichert Scholz: Der finanzielle Handlungsspielraum des Staates sei „größer, als man denkt“.

Es klingt, als sei am Ende einer Dekade außergewöhnlich hoher Staatseinnahmen noch einiges übrig vom Überfluss der goldenen Jahre. Hat der Staat die gute Konjunktur und sinkende Arbeitslosigkeit also genutzt, um sich ein Polster anzulegen für schlechtere Zeiten? Wo hat die Regierung investiert, wo hat sie gespart? Was ist die Bilanz der fetten Jahre?

„Unterm Strich kann man sagen, dass der Staat die Überschuss-Jahre vor allem genutzt hat, um Schulden abzubauen“, sagt Eckhard Janeba, Professor für Finanzwissenschaft an der Universität Mannheim. Bis zum Jahr 2018 hat er als Vorsitzender des Beirats für den sogenannten Stabilitätsrat der Bundesregierung geprüft, ob der Staatshaushalt regelkonform ist. Das hieß vor allem: nachrechnen, ob der Staat sich an die Regeln des europäischen Fiskalpaktes hält sowie an die Schuldenbremse, die seit dem Jahr 2009 im Grundgesetz steht und der staatlichen Neuverschuldung eine fixe Obergrenze setzt. „In den vergangenen Jahren hat der Staat sein Ziel übererfüllt – er hat mehr gespart, als nach den Vorgaben nötig war“, sagt Janeba.

Denn die Schuldenbremse schreibt vor, dass der Bund seine jährliche Neuverschuldung auf maximal 0,35 Prozent der Wirtschaftsleistung begrenzen muss. Im Jahr 2019 hätte sich der Staat – der zuletzt stets eine „schwarze Null“ anstrebte – so zum Beispiel fünf bis sechs Milliarden Euro leihen dürfen. Anders die Bundesländer: Sie sollen allenfalls dann neue Schulden aufnehmen, wenn es gilt, einen konjunkturellen Abschwung auszugleichen. Die Schuldenregel für die Bundesländer gilt offiziell ab dem Jahr 2020. „Einige Länder haben die Regel aber schon früher umgesetzt oder sich zumindest durch Schuldenabbau darauf vorbereitet“, sagt Janeba.

Bei diesem Vorhaben war der Staat also Musterschüler. Die große Koalition konnte einige lange als utopisch geltende Ziele erreichen: Im Jahr 2014 war der Staatshaushalt erstmals seit dem Jahr 1969 wieder ausgeglichen. Im Jahr 2019 erfüllte Deutschland erstmals seit dem Jahr 2002 das sogenannte Maastricht-Kriterium, demzufolge die gesamten Schulden des Staates nicht mehr als 60 Prozent der Wirtschaftsleistung betragen dürfen. 62 Prozent der Deutschen halten das für einen Erfolg, so eine aktuelle Umfrage.

Die jährlichen Staatsausgaben stiegen von 2010 bis 2018 um 256 Milliarden Euro, jährlich im Schnitt um rund 2,6 Prozent. Die Steuereinnahmen kletterten im selben Zeitraum um jährlich rund vier Prozent, in Summe um 431 Milliarden Euro. Jahr für Jahr stand also mehr Geld zur Verfügung. Weil der Staat zudem deutlich niedrigere Zinsausgaben hatte, blieb mehr Spielraum für die anderen großen Posten.

Etwa für staatliche Infrastruktur wie Straßen, Wohnungen, Forschung und Entwicklung. Diese sogenannten Bruttoanlage-Investitionen lagen im Jahr 2018 um 19 Milliarden Euro höher als im Jahr 2010. Das entspricht einer durchschnittlichen jährlichen Wachstumsrate von 3,5 Prozent. Gemessen an der Wirtschaftskraft, sank die Investitionsquote zunächst, stabilisierte sich aber gegen Ende der Dekade auf rund zwei Prozent.

Deutlich stärker stiegen im selben Zeitraum die Sozialausgaben, der bei Weitem größte Etat-Posten. Für soziale Sachleistungen gab der Staat im Jahr 2018 rund 81 Milliarden Euro mehr aus als im Jahr 2010, das entspricht einem durchschnittlichen jährlichen Wachstum der Ausgaben von 4,3 Prozent. Die monetären Leistungen stiegen um mehr als 88 Milliarden Euro und damit um ebenfalls 4,3 Prozent. Dazu trugen etwa das Baukindergeld und die Erhöhung des Kinderfreibetrags bei, außerdem höhere Rentenzahlungen durch Programme wie die Mütterrente und die Rente mit 63. „Der Staat hat den Fokus bei den Staatsausgaben in den vergangenen Jahren also stärker auf die Konsumausgaben als auf die Investitionen gelegt“, sagt der Finanzwissenschaftler Janeba. Das sorgt für Kritik. Die meisten Ökonomen sind der Ansicht: Die Investitionen müssten deutlich höher ausfallen als bisher. „Es gibt einen Verlust an Qualität bei der Infrastruktur“, sagt Janeba. Sie entspreche nicht mehr den aktuellen und künftigen Bedürfnissen. Ein Beispiel: Der Verkehr auf Straßen und Schienen hat viel stärker zugenommen, als Planer das Anfang des Jahrtausends vorhergesagt hatten. Auch die Energie- und Mobilitätswende setzt große Investitionen in die Verkehrsinfrastruktur und in den Wohnungsbau voraus.

Viele Schulen müssen dringend renoviert werden. Der Bedarf an Kita-Plätzen wächst. Vielerorts fehlen schnelle Internetverbindungen. „In vielen Bereichen legen wichtige Kennzahlen nahe: Wir hinken sowohl bei der Wartung als auch beim Aus- und Umbau der staatlichen Infrastruktur der gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Entwicklung hinterher“, sagt Janeba. Der Staat hat die Chancen der Überschuss-Jahre nicht genutzt.

Das liegt nicht nur an falsch verstandener Sparsamkeit, denn zum Teil blieb Geld einfach liegen. Recherchen der CDU- und der FDP-Fraktion zufolge hatte der Bund bis Ende 2018 rund 25 Milliarden Euro für Investitionen bereitgestellt, die Länder und Kommunen nicht abgerufen haben. Das liegt unter anderem an hohen rechtlichen Hürden und langfristigen Genehmigungsverfahren für Bauprojekte – etwa durch anspruchsvolle Brandschutz- oder Umweltschutzvorschriften. Aber auch an Personalmangel: Weil in Verwaltungen viele Stellen abgebaut wurden, fehlt es dort heute an Planern und Ingenieuren, um Bauprojekte zu konzipieren, zu steuern und zu kontrollieren. Und bei den Baufirmen mangelt es an Kapazitäten, um all diese Vorhaben abzuarbeiten. In den fetten Jahren, so lässt sich festhalten, sind viele Projekte nicht vom Fleck gekommen.

Neben den nicht abgerufenen Investitionsmitteln hat der Bund seit dem Jahr 2015 weitere 35 Milliarden Euro in der sogenannten Flüchtlingsrücklage gesammelt. Länder und Kommunen nutzten den Topf aber kaum, auch weil die Flüchtlingszahlen schnell wieder zurückgingen. Ähnliche Fonds und Rücklagen bildet der Bund gerade mit dem sogenannten Digitalfonds, einer Demografievorsorge- und einer Rüstungsrücklage.

Nur dank solcher Rücklagen in Schattenhaushalten weise der aktuelle Haushaltsplan für die Jahre 2020 und 2021 trotz rückläufiger Steuerschätzungen überhaupt noch eine schwarze Null auf, heißt es von Ökonomen des arbeitgebernahen Instituts der deutschen Wirtschaft (IW) in Köln. Auch die Bundesländer bilden im Vorfeld der vom Jahr 2020 an in Kraft tretenden Schuldenbremse auf Länderebene bereits verstärkt solche Nebenhaushalte, hält die Bundesbank in einer Analyse fest.

Solche Zusatztöpfe, die mit Haushaltsüberschüssen der vergangenen fetten Jahre gefüllt sind, können in den kommenden magereren Jahren also dazu dienen, Haushaltslöcher zu stopfen, zusätzliche Investitionen wie etwa aus dem jüngst beschlossenen Klimapakt oder für die geplante Grundrente zu finanzieren – und die Bedingungen der Schuldenbremse trotzdem einzuhalten. Zumindest auf dem Papier.

Das Investitionsprogramm „Gute-Schule-2020“-Fördermittel der NRW-Landesregierung stellt von 2017 bis 2020 zwei Milliarden Euro zur Verfügung. Ursprünglich sollte Geld in die digitale Ausstattung der Schulen fließen, also etwa Breitbandanbindung und Laptops. Als die Mittel freigegeben wurden, stürzten sich Kommunen landesweit darauf. Die Folge: Die mit der digitalen Ausstattung beauftragten Unternehmen waren ausgebucht, große Summen aus dem Fördertopf konnten letztlich nicht abgerufen werden. Das Land passte das Programm an. Nun können Schulen das Geld auch für Investitionen in die Gebäude-Infrastruktur ausgeben. Gedrängel am Fördertopf gibt es immer noch.

Josef Pieper, Leiter des Sachgebiets Soziales, Schule, Sport und Kultur der Stadt Warstein:

„Unsere Stadt ist eine von vielen hoch verschuldeten Kommunen in Nordrhein-Westfalen. Seit Ende der Neunzigerjahre sind wir schon in einer haushaltsrechtlich schwierigen Situation. Ohne zusätzliche Fördermittel von Land und Bund können wir kaum etwas tun, um unsere Schulgebäude zu modernisieren und gleichzeitig die gestiegenen Anforderungen etwa bei Brandschutz und Energieeffizienz zu erfüllen.

Damit wir jederzeit in der Lage sind, die oft kurzfristig aufgelegten Förderprogramme zu nutzen, fragen wir regelmäßig bei den Schulen nach, welche Baumaßnahmen bald notwendig werden. Wir bereiten alles so vor, dass wir, sollte sich eine Finanzierungsquelle auftun, so schnell wie möglich die Kosten genehmigen lassen und die Mittel abrufen können. So haben wir es im Gegensatz zu vielen anderen Kommunen auch geschafft, die Mittel aus dem Gute-Schule-Programm gleich im ersten Jahr und auch in den Folgejahren vollständig abzurufen.

Wenn man schneller ist als andere Kommunen, hat das den großen Vorteil, dass noch nicht alle Baufirmen ausgebucht sind. In den Folgejahren, als alle Kommunen so weit waren, in ihre Projekte zu investieren, stiegen die Baupreise plötzlich deutlich an. Es staut sich halt, wenn alle gleichzeitig auf den Markt kommen und das Geld schnell ausgeben müssen. Einen solchen Staudamm-Effekt bei Preisen und Kapazitäten haben wir bei Landesförderprogrammen leider sehr oft.

Dieses Mal haben wir Fördertöpfe gut genutzt. Dennoch wird es von Eltern und Lehrern teils nicht so wahrgenommen. So haben wir zum Beispiel in den Sommerferien in unserem Europa-Gymnasium Fördermittel für die Digitalisierung der Schule investiert. Das hieß erst einmal: die Elektro-Verkabelung erneuern. Hätten wir einfach neue Beamer und Laptops oder Tablets für die Schüler hingestellt, hätte es am ersten Schultag einen Knall gegeben, und der Strom wäre weg gewesen.

Wir haben also die ganzen Sommerferien über gebaut. Aber als die Lehrer, Schüler und Eltern dann am ersten Tag nach den Ferien in die Klassenräume kamen, war außer ein paar neuen Steckdosen nichts zu sehen. Dann heißt es: Was haben die denn wieder mit dem ganzen Geld gemacht? Warum gibt es immer noch keinen Klassensatz mit modernen Tablets? Und die Medien sagen: Da liegt das Geld, warum macht ihr nichts damit, warum passiert hier nichts? Das ist frustrierend.“

Das Programm mit dem schönen Namen „Turbo-Internet für alle – Das Bundesprogramm für superschnelles Breitband“ des Bundesverkehrsministeriums war mit 4,5 Milliarden Euro das größte Einzelprogramm des Bundesförderprogramms „Digitale Agenda 2014–2017“. Seit 2018 wird es sogar mit verdoppeltem Budget – zehn bis zwölf Milliarden Euro – fortgesetzt.

Bislang wurden allerdings für konkrete Projekte erst 4,5 Milliarden Euro bewilligt – und lediglich 150 Millionen Euro ausgezahlt (Stand Juni 2019).

Antonius Vormann, Landwirt aus dem Münsterland

„Auf den Höfen hier ging es allen so: Das Internet lief schlecht bis gar nicht. Das wurde mehr und mehr zum Problem. Ich habe drei Kinder, und da ist in der Schule so eine Laptop-Klasse eingerichtet worden, die machen alles digital. Das hieß, meine Kinder mussten Freunde besuchen, um ihre Hausaufgaben machen zu können. Ein Nachbar, der im Vertrieb von Rasenmähern arbeitet, musste von zu Hause aus immer Faxe verschicken statt E-Mails. Im Homeoffice zu arbeiten war fast unmöglich.

Da haben wir gesagt: Leute, das geht doch so nicht. Wir haben Vodafone, Telekom, alle abtelefoniert. Die haben gesagt: Ja, wenn ihr Fördermittel dafür bekommt, dann legen wir euch die Glasfaserleitung. Aber die Fördermittel fließen bei uns maximal bis zum Ortseingangsschild. Wir haben mit allen beim Kreis und im Landtag gesprochen, händeringend. Irgendwann war klar: Da kommt nichts an bei uns aus den Förderprogrammen. Schon in den größeren Dörfern haben sie Probleme, an das Geld zu kommen, die Anträge sind sehr bürokratisch. Und die stehen viel weiter oben auf der Prioritätenliste als wir hier draußen.

Also haben wir mit ein paar Landwirten den Buddelverein gegründet und sind Klinken putzen gegangen. Wir haben einen Anbieter gefunden, der gesagt hat: Wenn 80 Prozent der Anwohner mitmachen, dann legen wir euch die Leitung.

Wir haben bei 357 Haushalten jeweils 1050 Euro eingesammelt, um die Leitungen über Land zu legen. Zusätzlich musste jeder noch mal 1450 Euro an den Anbieter zahlen für den Anschluss. Drei Jahre lang haben wir geplant, gesammelt, und dann kam ein Jahr lang der Ausbau, bis überall Glasfaser lag. Damit es nicht zu teuer wird, haben wir die Gräben gebuddelt und das Leerrohr mit den Traktoren selbst verlegt. Pflug, Schlepper, Equipment war ja da. Der Anbieter musste das Glasfaserkabel da nur noch einziehen.

Wenn wir ein Unternehmen mit allen Arbeiten beauftragt hätten, hätte das 8000 Euro bis 10 000 Euro pro Haushalt gekostet. Geschafft hätten wir das nie, wenn nicht alle mitgeholfen hätten. Teilweise waren 70 Leute an einem Tag im Einsatz, um eine einzelne Bauernschaft anzuschließen. Bis zu zehn Kilometer Leitung an einem Tag haben wir geschafft.

Der Nachbarschaft und dem Zusammenhalt hat das gutgetan. Wir haben das ja auch für die jüngere Generation gemacht, als Investition in die Zukunft. Damit die nicht wegziehen müssen. So eine Glasfaserleitung ist kein Luxus. Das braucht man fürs alltägliche Leben. Dass dafür keine Fördermittel da sind, dass das Geld, wenn überhaupt, nur bis zur Ortsgrenze reicht und dass der Rest auf dem Trockenen sitzt, das geht so nicht.

Ein Jahr nach dem Bau bekommen wir jetzt viele Anfragen aus anderen ländlichen Regionen in ganz Deutschland, die das so ähnlich machen wollen wie wir. Aber es kann sich ja nun nicht jeder sein eigenes Glasfaserkabel legen.“

Von 2003 bis 2016 gab es jährlich 13 Milliarden Euro mehr für ÖPNV, Radverkehr und Verkehrsinfrastruktur. Von 2016 bis 2030 sollen es 19 Milliarden Euro pro Jahr sein. Hinzu kommen Bundesmittel für mehr öffentlichen Nahverkehr: 8,6 Milliarden Euro pro Jahr als „Regionalisierungsmittel“ für die Länder zum Ausbau des ÖPNV; 1,4 Milliarden Euro jährlich als „Kompensationszahlungen“ und 332,6 Millionen Euro pro Jahr aus dem Bundesprogramm „Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz“. Für den Radverkehr gibt es 160 Millionen Euro jährlich aus dem nationalen Radverkehrsplan 2013–2020.

Raoul Schmidt-Lamontain, Baubürgermeister Dresden

„Die Situation bei uns in Dresden ist so: In den vergangenen Jahren haben Bund und Länder, auch dank hoher Einnahme-Überschüsse, mehrere neue Förderprogramme für Verkehrsinvestitionen aufgelegt – vor allem für den öffentlichen Nahverkehr, außerdem für bessere Radfahrinfrastruktur. In diesem Jahr wurden aber hier in Sachsen Fördermittel für den Straßen- und Brückenbau, mit denen wir fest gerechnet hatten, überraschend in andere Kommunen umgeleitet – weil dort wiederum ein anderer Investitionstopf für die ländlichen Regionen weggefallen ist und das Land das kompensieren wollte. Nun bekommen wir für neue Projekte statt 70 bis 80 Prozent nur noch 10 bis 20 Prozent unserer anstehenden Investitionen in die Verkehrsinfrastruktur durch das Förderprogramm finanziert.

Für uns als schuldenfreie Landeshauptstadt können wir das erst einmal abfedern, wir müssen aber nun Mittel im Verkehrsetat umschichten. Denn wir hatten einige dringende Bauprojekte bereits begonnen, vor allem weil wir gerade sechs Brücken reparieren und modernisieren müssen. Wir müssen geplante Investitionsprojekte im Straßenbau verschieben und Gelder umleiten.

Aus den anderen neuen Förderprogrammen für Straßenbahnen und Fahrradwege steht derweil zwar Geld bereit – aber wenn ich zum Beispiel eine Kreuzung fahrradfreundlich umbauen will oder eine Brücke für den Fußgängerverkehr erweitern, dann muss ich gleichzeitig auch in den Straßenbereich investieren. Ich brauche also immer aus mehreren Fördertöpfen gleichzeitig Geld. Stockt es bei einem Förderprogramm, können auch die Investitionen aus den anderen Bereichen nicht fließen. Das Geld bleibt liegen.

Es heißt oft, Kommunen würden ihre Investitionsprojekte nicht umgesetzt bekommen, weil sie überschuldet sind. Aber an unserem Beispiel sieht man: Daran liegt es nicht. Klar machen Schulden es noch schwieriger, Investitionen vernünftig zu planen. Aber selbst wir als schuldenfreie Landeshauptstadt, die sich eigene Spezialisten nur für Fördermittelanträge leisten kann, tun uns schwer damit, all diese vielen verschiedenen Fördertöpfe sinnvoll zu nutzen. Die tauchen oft ganz kurzfristig auf, müssen dann schnell abgefragt werden, und die Bedingungen ändern sich immer wieder.

Dann schaut man halt: Haben wir jetzt ein Projekt, das zu diesem neuen Fördertopf passt? Statt langfristig zu planen und zu schauen: Was ist gerade wirklich wichtig? Was müssen wir jetzt vorrangig machen? Wie können wir den Wert der Verkehrsinfrastruktur nachhaltig erhöhen? Langfristige strategische Planung, wie sie für die Verkehrswende nötig ist, und diese vielen kleinteiligen und kurzfristig angelegten Investitionsprogramme ohne garantierte Mittel – das geht einfach nicht gut zusammen.“

Zurück zur „Goldenen Regel“

Damit die Schuldenbremse in den anstehenden mageren Jahren nicht zur Investitionsbremse wird, könnte sie gelockert werden. Der Staat würde dazu verpflichtet, mindestens so viel zu investieren, wie jedes Jahr an Wert verloren geht, etwa durch Verschleiß. Für solche Investitionen darf er Schulden machen, für Konsumausgaben hingegen gilt die Schuldenbremse. Um die Ausgaben voneinander abzugrenzen, könnte ein spezieller Fonds für Zukunftsinvestitionen als besonders langfristig angelegter Sonderhaushalt aufgelegt werden. Aktuell fordern vor allem die Grünen eine solche Reform.

Etwas Ähnliches gab es schon einmal: Die sogenannte Goldene Regel schrieb ab 1969 vor, dass die Neuverschuldung die Höhe der Bruttoinvestitionen in Sachwerte nicht überschreiten durfte. Allerdings verhinderte diese Vorgabe nicht die steigende Verschuldung des Staates. Vielmehr gaben sich Bund, Länder und Kommunen große Mühe, auch Ausgaben, die eigentlich dem Konsum dienten, möglichst als Sachinvestitionen zu deklarieren. Zudem weichten Ausnahmeregelungen die goldene Regel immer mehr auf.

Abschied von der schwarzen Null

Auf die schwarze Null hat sich der Staat ohne Not verpflichtet. Laut dem Europäischen Stabilitätspakt reichte es aus, die Neuverschuldung auf maximal ein Prozent des Bruttoinlandsproduktes zu begrenzen. Die Bundesrepublik könnte demnach jedes Jahr neue Kredite in Höhe von 35 Milliarden Euro statt wie bislang maximal fünf bis sechs Milliarden aufnehmen. So würden zusätzliche Mittel für Investitionen frei. Für eine Abschaffung oder Änderung der Schuldenbremse wäre eine Zwei-Drittel-Mehrheit im Bundesrat notwendig.

Alte Menschen entmachten

Philipp Jäger vom Rheinisch-Westfälischen Institut für Wirtschaftsforschung hat die alternde Bevölkerung als eine Hauptursache für ausbleibende Investitionen ausgemacht. Je mehr Senioren in einem Land leben, desto wahrscheinlicher sei ein Rückgang der öffentlichen Investitionen. Denn ältere Leute seien per se weniger an Zukunftsinvestitionen und künftigen Gewinnen interessiert, verursachten aber steigende Sozialausgaben etwa durch höhere Kosten für die Rente. Gegen diesen Effekt könnte eine Anhebung des Rentenalters helfen, eine Reform des Wahlrechts zugunsten von jüngeren Menschen und Familien sowie eine stärker nutzerorientierte Finanzierung von Infrastruktur-Investitionen, zum Beispiel durch Maut-Systeme. ---