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Interview mit Klaus Mackscheidt

Die Steuern auf Löhne und Gehälter sind in Deutschland mit mehr als 200 Milliarden Euro der zweitgrößte Posten bei den Staatseinnahmen. Einkünfte aus Kapitalvermögen werden dagegen, selbst wenn es sich um Millionenbeträge handelt, weitaus geringer besteuert als Einkommen aus Arbeit, nämlich lediglich pauschal mit 25 Prozent. Warum es so schwierig ist, große Vermögen steuerlich zu erfassen, wie hilfreich die Diskussion um den Spitzensteuersatz ist und warum alle Vorstöße für eine radikale Vereinfachung des Systems bislang gescheitert sind, erklärt der Finanzwissenschaftler Klaus Mackscheidt.




Klaus Mackscheidt, Jahrgang 1935, zählt zu den renommiertesten deutschen Finanzwissenschaftlern. Von 1973 bis 2001 war er Professor für Wirtschaftliche Staatswissenschaften mit dem Schwerpunkt Finanzwissenschaft an der Universität zu Köln. Zu seinen Forschungsschwerpunkten zählten die Finanzpsychologie und die Theorie der Grenzen der Besteuerung. Nach wie vor ist er Direktor am Finanzwissenschaftlichen Forschungsinstitut an der Universität zu Köln und veröffentlicht regelmäßig Debattenbeiträge.

brand eins: Wissen Sie noch, wie hoch der Spitzensteuersatz in Deutschland war, als Sie 1956 Ihr Volkswirtschaftsstudium begannen?

Klaus Mackscheidt: Ja, das weiß ich noch genau. Er lag bei 53 Prozent, also acht Prozentpunkte über dem heutigen Niveau.

Es wird Leute geben, die nun gleich sagen, dass es damals gerechter zuging, weil die Gutverdiener stärker besteuert wurden.

Möglicherweise, aber entscheidend ist ja auch, wer von diesem Höchststeuersatz tatsächlich betroffen war. Er begann bei einem Jahreseinkommen von 110 000 D-Mark. So viel verdiente seinerzeit kaum jemand, während heute in Deutschland immerhin rund vier Millionen Einwohner dem Spitzensteuersatz unterliegen. Die Diskussion allein um die Frage, ob der Spitzensteuersatz aus Gerechtigkeitsgründen abgesenkt oder erhöht werden soll, hat keinen allzu großen Erkenntnisgewinn. Die 53 Prozent waren im Übrigen bei Weitem nicht der höchste Spitzensteuersatz, den wir in Deutschland hatten. Der lag bei sage und schreibe 95 Prozent.

In der DDR?

Nein, das war in den Jahren 1948/49, also zu Zeiten von Trizonesien in den drei westlichen Besatzungszonen. Von jeder D-Mark blieben den Beziehern hoher Einkommen nur acht Pfennig. Allerdings zahlten nur ganz wenige Bürger diesen Spitzensteuersatz. Und die suchten eifrig nach Fluchtmöglichkeiten – beispielsweise indem sie eine GmbH gründeten, die unterlag einem Steuersatz von nur 35 Prozent. Von der „Flucht in die GmbH“ war damals die Rede.

Steuervermeidung war also immer schon ein Thema?

Sie werden nun mal von den meisten als unangenehm und lästig empfunden. Mit finanzpsychologischen Experimenten hat man untersucht, welchen Einfluss der Spitzensteuersatz auf die Steuerehrlichkeit hat. Ziel war es, das Aufkommen zu maximieren. Wie gelingt das besser – durch hohe Spitzensteuersätze oder durch straffe Kontrollen und drakonische Strafen für ertappte Hinterzieher?

Und wie lautete das Ergebnis?

Die Androhung von Strafen wirkte besser, führte also zu höheren Steuereinnahmen. In Deutschland hat man sich für einen Mittelweg entschieden; man setzt weder auf die Abschreckung durch drastische Strafen noch auf exorbitant hohe Spitzensteuersätze, sondern auf Kontrolle. Das bringt aber mit sich, dass die Besteuerung sehr teuer wird: Man benötigt dazu personell gut ausgestattete Finanzämter. Und der gut verdienende Steuerzahler kommt, wenn er die legalen Flucht- und Vermeidungsmöglichkeiten ausnutzen will, nicht ohne Steuerberater aus.

Wenn Sie das ideale System für die Einkommensteuer entwerfen dürften – wo unterschiede es sich am meisten vom derzeitigen?

Es gibt – steuertheoretisch und sicher auch aus Gerechtigkeitserwägungen – durchaus gute Gründe, auch das Kapital steuerlich anders zu erfassen. Die OECD hat Deutschland im Juli in ihrem Wirtschaftswachstumsbericht aufgefordert, die im Jahr 2009 eingeführte 25-prozentige Abgeltungssteuer abzuschaffen und Kapitalerträge, also etwa Einkünfte aus Aktiengeschäften, künftig wieder genauso zu besteuern wie Arbeitseinkommen. Das Gesamtvermögen einzubeziehen, also nicht nur die Erträge des Vermögens, sondern das Vermögen als solches, ist nicht nur der Traum aller Sozialisten, sondern steht auf der Agenda aller, die sich eine gerechte Umverteilung wünschen. Theoretisch lässt sich eine Vermögensteuer gut begründen, aber in der Praxis ist sie schwer umzusetzen. Man hat ausgerechnet, dass die Erhebungskosten bei etwa einem Drittel des zu erwartenden Steueraufkommens liegen. Sie ist aber auch eine ungerechte Steuer, weil sie gewisse Vermögen, vor allem Geldvermögen, sehr leicht erfasst, während andere, etwa Immobilien, Kunstwerke, historische Automobile oder kostbarer Schmuck, sich ihrem Zugriff weitgehend entziehen, weil ihr Wert schwer zu berechnen ist.

Immer wieder wird eine radikale Vereinfachung des Systems gefordert, man denke nur an Friedrich Merz, der 2003 sagte, jeder Bürger müsse seine Steuer auf einem Bierdeckel ausrechnen können. Oder an den Vorstoß des Verfassungsrechtlers Paul Kirchhof im Bundestagswahlkampf 2005, künftig solle es bei der Einkommensteuer nur noch drei Steuersätze geben. Warum ist es nie zu einer solchen Vereinfachung gekommen?

Zum Kirchhof-Modell haben sich seinerzeit viele Finanzwissenschaftler positiv geäußert. Trotzdem ist Kirchhof mit seinem Vorstoß gescheitert. Warum? Weil schnell Fälle präsentiert wurden, insbesondere von Menschen mit niedrigem Einkommen, die durch das Kirchhof-Modell schlechter gestellt worden wären. Das ging dann sofort durch die Presse: Ausgerechnet die Krankenschwester, wie ungerecht und sozial kalt ist dieses Modell! Das war unmittelbar tödlich. Es ist schade, dass das Konzept überhaupt nicht mehr diskutiert wurde. Eine Vereinfachung würde unserem Steuersystem guttun. Wir versuchen Steuergerechtigkeit im Einzelfall zu schaffen – allerdings um den Preis eines hochkomplexen Regelungs- und Kontrollsystems.

Schließen Einfachheit und Gerechtigkeit sich gegenseitig aus?

Ja, das ist genau der Zielkonflikt. Wenn Sie es einfach machen, werden Sie immer auf Fälle stoßen, die das Gerechtigkeitspostulat verletzen. Und dann heißt es: Das müssen wir verhindern – mit einer neuen Regelung. So gerät, wenn Sie Einzelfallgerechtigkeit verwirklichen wollen, ein Eskalationsprozess in Gang.

Aber ein kompliziertes Steuersystem widerspricht doch auch dem Gerechtigkeitsgrundsatz – weil Geringverdiener sich keinen Steuerberater leisten können, der für sie eine Bresche durch den Dschungel der Vorschriften schlägt.

Nun ja, bei unteren Einkommen haben wir eigentlich ein relativ gutes Steuersystem; es ist einfach und klar, und fast jeder weiß, wie die Steuererklärung aussehen muss. Bei Geringverdienern besteht meist gar nicht die Notwendigkeit, Sparmöglichkeiten zu suchen. Es gibt kaum welche, abgesehen vielleicht von der Fahrt zur Arbeitsstätte. Und da haben wir dann auch gleich eine, bei der fast jeder betrügt. Die Finanzämter können die Kilometer-Angaben gar nicht alle überprüfen. Also schreibt man ein paar Kilometer mehr hin. Als man vor Jahren in einem Finanzamt einmal sämtliche Fälle im Detail nachprüfte, kam heraus, dass mehr als die Hälfte der Erklärungen in diesem Punkt falsch waren – zuungunsten des Finanzamts.

Lohnt sich für den Bundesfinanzminister ein Blick in ein finanzwissenschaftliches Lehrbuch?

Im Bundesfinanzministerium sitzen hervorragende Finanzwissenschaftler, die haben die einschlägige Fachliteratur ganz sicher gelesen. Sie kennen die Zutaten für eine optimale Steuerreform. Aber es ist klar, dass Reformen nie optimal gelingen können. Es gab ja immer wieder große Entwürfe. Aber dann kommen ganz schnell die ersten Einwände aus dem politischen Betrieb. Jeder drängt auf Gleichbehandlung und versucht, die Interessen seiner Klientel durchzusetzen.

Man muss sich also von der optimalen Lösung verabschieden.

Ja, wir nennen das die Second-Best-Theorie. Wenn die beste Lösung sich nicht durchsetzen lässt, muss die zweitbeste Lösung her, die sich schneller durchsetzen lässt und im politischen Entscheidungsprozess eine Mehrheit findet.

Was ist denn überhaupt Gerechtigkeit im Steuersystem? Geht es um Leistungsgerechtigkeit? Chancengerechtigkeit? Verteilungsgerechtigkeit? Gregor Gysi von der Linken sieht das sicher anders als Christian Lindner von der FDP.

Die Finanzwissenschaft hat Abstand von der Idee genommen, ein gerechtes Steuersystem zu finden. Wir machen heute Wirkungsanalysen, und zwar sehr präzise, mit immer besserem empirischem Material. Wir können simulieren, welche Wirkungsketten beispielsweise bei bestimmten Steuersätzen ablaufen werden – und daraus lässt sich ein Gesamtmodell entwickeln, das die größtmögliche Akzeptanz in der Bevölkerung gewinnen kann. Die Gerechtigkeitsvorstellung dagegen ist zu diffus. Nehmen wir die progressive Einkommensteuer: Welche Progression soll es denn sein? Welche ist gerecht? Wissenschaftlich lässt sich das nicht entscheiden; die Antwort auf die Frage ist stark abhängig von subjektiven Gerechtigkeitsvorstellungen.

Sie beschäftigen sich also gar nicht mit der Frage, ob ein Spitzensteuersatz von 45 Prozent gerechter ist als einer von 30 oder 60 Prozent, weil sich die nicht beantworten lässt?

Genau. Aber das war nicht immer so. In den Sechziger- und Siebzigerjahren war die Idee der optimalen Besteuerung sehr populär. Der Leitgedanke war, man könnte doch zumindest näherungsweise den optimalen Spitzensteuersatz bei der Einkommensteuer errechnen. Dieser Optimismus ist verschwunden. Aber die Optimalsteuerbewegung hat sich weiterentwickelt. Heute sucht man nach Anreizmechanismen, damit eine Steuer nicht nur unter Verdruss gezahlt wird. Wenn die Sinnhaftigkeit einer Steuer überhaupt nicht eingesehen wird, wird der Bürger – und zwar mit gutem Gewissen – jede Fluchtmöglichkeit zu nutzen suchen. Ist die Steuer dagegen einsichtig, sieht der Bürger also ein, dass die Abgabe sinnvoll ist, hat er selbst eine intrinsische Motivation, sie zu bezahlen. Genau da setzt die neue Forschung an: Wie können wir Anreizmechanismen schaffen und in das System einbauen, damit wir sozusagen zu einer freudigen Steuerzahlung kommen?

Warum muss ein Steuersystem überhaupt die auf dem Arbeitsmarkt erzielten Einkommen nachträglich umverteilen? Lässt sich das ökonomisch begründen?

Ziel ist doch der Wohlstand der Gesellschaft als Ganzes. Es lässt sich zeigen, dass dieser Wohlstand steigt, wenn wir umverteilen, weil wir weniger Rivalitäten haben, weniger egoistische Schachzüge. Wenn es gelingt, das Eigeninteresse zu begrenzen und in eine Komponente des Gemeinwohls umzuwandeln, steigt, um mit Adam Smith zu sprechen, der Wohlstand der Nation.

Was würde wohl geschehen, wenn jeder den Steuerbetrag ans Finanzamt überwiese, den er selber für angemessen hält, und man jedem vorher genau erklärte, dass der Staat die Steuereinnahmen benötigt – für Straßenbau, Polizei, Schulen und Hochschulen, dass es also bei zu geringem Steueraufkommen zu starken Einschränkungen staatlicher Leistungen käme?

In einer anonymen Gesellschaft wird das nicht funktionieren, das überfordert die Einsichtsfähigkeit des Einzelnen. Kaum ein Bürger wird das treu durchhalten. Eher wird er sehen oder vermuten, dass der Nachbar keine Steuern zahlt oder nur ganz wenig, und er wird sich fragen, warum er der Einzige sein soll, der den vollen Betrag entrichtet.

Aber jeder wüsste doch, dass er mit jedem Euro Steuern, den er nicht zahlt, die Chance seiner Kinder auf eine glückliche Zukunft einschränkt.

Das ist ein schöner Traum, aber eine solche gelebte Solidarität gibt es nur in kleinen, überschaubaren Gruppen. Auf der Ebene eines Dorfes oder vielleicht noch einer Kleinstadt könnte das funktionieren. In der Anonymität einer Gesellschaft mit mehr als 80 Millionen Einwohnern, da bin ich Realist genug, gehen solche Gedanken unter. ---