Der Sinn eines Unternehmens: Staatsunternehmen

Staatsunternehmen sollen Lücken füllen und professionell agieren. Wie das funktionieren kann, zeigen drei Beispiele aus ganz unterschiedlichen Branchen.




• Den Unterschied zur Privatwirtschaft nahm Sigrid Hecht anfangs nur in ihrem Terminkalender wahr. Sie hatte in einem Rostocker Hafenunternehmen gearbeitet, bevor sie beim städtischen Eigenbetrieb Kommunale Objektentwicklung (KOE) als kaufmännische Leiterin begann, heute ist sie Betriebsleiterin. Kaum hatte sie damals ihr neues Büro bezogen, häuften sich die Termine mit Banken.

„Aus meiner Zeit in der Privatwirtschaft erinnere ich mich an die Bettelrunden, wenn ein Kredit benötigt, aber nicht genehmigt wurde“, sagt Hecht. „Nun war es plötzlich umgekehrt – die Banken kamen zu mir, um mir Kredite anzubieten.“ Benötigte sie für ein Projekt drei Millionen, fragten die Bankmanager: Warum nicht mehr? Und auch gleich mit einer längeren Laufzeit?

Hinter dem Eigenbetrieb steht die Hansestadt Rostock als juristische Person. Formal kann die KOE nicht pleitegehen und daher sogenannte Kommunalkredite aufnehmen. Die Konditionen sind besser als für private Unternehmen, und Banken gewähren solche Darlehen gern, da sie diese aufgrund des nicht vorhandenen Risikos nicht mit Eigenkapital unterlegen müssen.

Sigrid Hecht erreicht man bei der KOE im Obergeschoss über eine ziemlich steile Treppe. Das Haus hat den Charme einer Behörde – die man aber ausdrücklich nicht sein will. Die Firma ist der Immobiliendienstleister der Hansestadt. 370 Objekte befinden sich im Bestand: Schulen, Sporthallen, denkmalgeschützte Gebäude, Ärztehäuser, Kitas, Museen, die Feuerwehr, Gewerbegebäude und auch das Rathaus. Mehr als 40 Millionen Euro Umsatz stehen für 2017 in der Bilanz, und eine halbe Million Euro Gewinn.

Sigrid Hecht sagt, sie leite die KOE wie ein privatwirtschaftliches Unternehmen, effizient und mit Sachverstand. „Wir könnten von heute auf morgen auch als ganz normale GmbH weiterarbeiten, es würde sich nichts ändern.“

Über den Sinn von Staatsunternehmen lässt sich trefflich streiten. Die Kritiker sind der Ansicht, dass der Markt alles am besten regele. Die Befürworter verweisen auf Marktversagen, das durch staatliche Firmen ausgeglichen werden könne. Die Praxis ist unübersichtlich. So betreiben private Unternehmen mittlerweile Kliniken und schicken Raketen ins All, während staatliche Firmen Bier brauen oder Software produzieren.

Als öffentliches Unternehmen gilt, was der Bund, ein Land oder eine Kommune unmittelbar oder mittelbar kontrollieren. Diese Firmen sollen Aufgaben übernehmen, die von öffentlichem Interesse sind, wenn privatwirtschaftliche Unternehmen dies nicht oder zumindest nicht besser tun. Eine recht weit auslegbare Definition.

Laut seinem aktuellen Beteiligungsbericht hält der Bund derzeit 106 unmittelbare und knapp 500 mittelbare Beteiligungen. Mit den Betrieben der Länder und Kommunen kommt man auf einige Tausend öffentlich-rechtliche Firmen.

Trinken für die Landeskasse: Sudkessel der Rothaus-Brauerei

Die Staatsbrauerei

Im Südschwarzwald befindet sich ein Betrieb, der zu 100 Prozent dem Land Baden-Württemberg gehört und 2017 einen Umsatz von 74,8 Millionen Euro sowie einen Gewinn vor Steuern von 25,8 Millionen Euro erwirtschaftet hat. Mehr als 246 Mitarbeiter sind dort damit beschäftigt, Bier der Marke Tannenzäpfle zu brauen. Könnte ein privates Unternehmen das nicht mindestens ebenso gut?

Mit diesen Fragen ist man bei Christian Rasch richtig. Der Vorstand der Badischen Staatsbrauerei Rothaus arbeitete zuvor in einer privaten Brauerei. „Natürlich könnten auch andere Unternehmen Bier brauen“, sagt er. „Aber es ist zweifelhaft, ob ein Privatunternehmen die Brauerei an diesem Ort bräuchte.“ Denn es gäbe „ökonomisch sicher gute Argumente gegen diesen Standort und das Bier in einer beispielsweise verkehrsgünstigeren Lage zu produzieren“. Der Unternehmenszweck der Rothaus-Brauerei sei aber ein anderer: „Wir stärken als einer der größten Arbeit- und Auftraggeber auch die Region.“

So sieht es auch Edith Sitzmann, Finanzministerin von Baden-Württemberg: „Es ist ein absolutes Landesinteresse, den Südschwarzwald als Wirtschaftsstandort attraktiv zu halten. Bis zu 1000 Arbeitsplätze in der Region hängen an der Brauerei. Die wollen wir nicht gefährden.“

Die verschiedenen Staatsunternehmen

Regiebetriebe
sind in die Verwaltung eingegliedert und damit rechtlich, organisatorisch, personell und haushaltstechnisch unselbstständig. Der Regiebetrieb folgt verwaltungsinternen Anordnungen.

Eigenbetriebe
sind rechtlich unselbstständig, aber organisatorisch und finanzwirtschaftlich von der Kommunalverwaltung getrennt, damit ein wirtschaftlich selbstständiger Teil der Kommune. Die Betriebsleitung ist gegenüber der Verwaltungsleitung weisungsgebunden. Mehr als 90 Prozent der öffentlich-rechtlichen Unternehmen werden als Eigen- oder Zweckbetrieb geführt.

Zweckverbände
sind organisatorisch und rechtlich selbstständige Unternehmen des öffentlichen Rechts und stellen damit juristische Personen dar. Sie werden vor allem genutzt, wenn sich mehrere Kommunen für bestimmte Aufgaben zusammenschließen, zum Beispiel bei der Wasserver- und -entsorgung, im Krankenhauswesen oder im öffentlichen Nahverkehr.

Kommunen dürfen aber auch Unternehmen in privatrechtlichen Organisationsformen gründen oder sich an ihnen beteiligen. Zulässige Rechtsformen sind Vereine, eingetragene Genossenschaften, privatrechtliche Stiftungen, Personengesellschaften (OHG, Kommanditgesellschaften), GmbH und Aktiengesellschaften. Hoheitliche Aufgaben dürfen privatrechtliche Unternehmen generell nicht übernehmen.

Staatsfirmen in Zahlen

Die OECD beobachtet in Europa zwischen 2012 und 2015 eine Zunahme von staatlichen Minderheitsbeteiligungen an börsennotierten Unternehmen. Auf diese Weise sollen in Schieflage geratene Unternehmen gestützt werden, außerdem scheinen die Staaten in strategisch bedeutsamen Sektoren ihren Einfluss sichern zu wollen.

 

Gesamtzahl der Staatsunternehmen in 40 von der OECD für eine Studie untersuchten Ländern (ohne China) 2467
Wert dieser Unternehmensanteile, in Billionen US-Dollar 2,4
Zahl der dort Beschäftigten, in Millionen 9,2
Zahl der Staatsunternehmen in China 51.341
Wert dieser Unternehmensanteile, in Billionen US-Dollar 29,2
Zahl der Beschäftigten, in Millionen 20,2
Zahl der Staatsunternehmen Ende 2015 in  
Ungarn 370
Indien 270
Brasilien 134
Deutschland 71
der Schweiz 4
Kumulierte Unternehmenswerte (in Milliarden US-Dollar) aller staatlichen Beteiligungen in  
Indien 338,5
Südkorea 217,8
Italien 207,5
Zahl der Beschäftigten (in Millionen) in allen Staatsbetrieben in   
Indien 3,3
Frankreich 0,8
Brasilien 0,6
den USA  0,5
 Italien  0,5
Deutschland 0,4

 

Gemessen an ihrem Wert, betreibt die Hälfte aller öffentlichen Unternehmen (ohne China) Geschäfte mit Strom und Gas, Transport, Telekom und anderen Versorgungsdiensten, nach Mitarbeiterzahlen sind es sogar 70 Prozent. Die größte Einzelbranche ist der Finanzsektor mit 26 Prozent nach Unternehmenswerten. In China entfallen auf den Finanzsektor 58 Prozent nach Unternehmenswerten und 11 Prozent der Beschäftigten.

Voraussetzungen nach § 65 Bundeshaushaltsordnung (BHO) für eine Beteiligung an einem privatrechtlich organisierten Unternehmen:

Es liegt ein wichtiges Bundesinteresse vor.
Der Zweck lässt sich auf andere Weise nicht besser und wirtschaftlicher erreichen.
Die Einzahlungsverpflichtung des Bundes ist begrenzt.
Der Bund erhält einen angemessenen Einfluss, insbesondere im Aufsichtsrat oder in einem sonstigen Überwachungsorgan.
Jahresabschluss und Lagebericht werden grundsätzlich entsprechend den Vorschriften des Dritten Buches des Handelsgesetzbuchs für große Kapitalgesellschaften aufgestellt und geprüft.

Das Land Baden-Württemberg hält derzeit 82 direkte Beteiligungen, jede davon ist laut Sitzmann „notwendig“, und über jede einzelne sei sie „froh“, denn sie böten „politische Gestaltungsmöglichkeiten“. Die Ministerin sitzt in mehreren Aufsichtsräten.

Manche der öffentlichen Unternehmen verdienen Geld, andere kosten. „Grundsätzlich haben wir das Ziel, dass in der Summe keine Kosten für den Landeshaushalt entstehen“, so Edith Sitzmann. Die Staatsbrauerei überweist jährlich einen zweistelligen Millionenbetrag Dividende an die Landeskasse.

Subventionen erhalte die Brauerei nicht, „wir profitieren aber vom Land als Gesellschafter“, sagt Christian Rasch. Einerseits, weil die Landesregierung gute Gründe hat, auf Festlichkeiten Tannenzäpfle auszuschenken. Vor allem aber, „weil die Landesregierung keine kurzfristigen Renditeziele verfolgt, sondern in langen Zeiträumen denkt, wie die Kirche“. Dank der Investitionen in moderne Technik gehöre die Brauerei zu den modernsten Europas.

Rasch ist der erste Manager, der aus der Privatwirtschaft auf den Chefsessel gelangte. Zuvor galt der Betrieb über Jahrzehnte als Ruhekissen für altgediente Politiker. Rasch sagt über die Eigentümer des Unternehmens: „In den Gremien des Ministeriums sitzen sehr professionelle Leute. Wir reden sehr klar über das Geschäft.“ Dabei machten zwei Themen den Eigentümer glücklich: Rendite und Zukunftsfähigkeit. „Ins Tagesgeschäft redet uns niemand rein. Man kann daher sagen, dass wir die Brauerei wie ein Familienunternehmen führen.“ Und das ziemlich erfolgreich, laut Rasch liegt die Umsatzrendite bei 20 Prozent.

Früher war nicht alles schlecht: Gunda Müffelmann

Der Immobilienverwalter

Professionell ist auch eines der Worte, das Sigrid Hecht in Rostock gern benutzt. Dazu gehört für sie, dass sie sich ihr Personal frei aussuchen konnte. Das klingt selbstverständlich, doch in der Zeit vor der Gründung der KOE war es noch üblich, dass die Ämter ihre eigenen Liegenschaften selbst verwalteten, obwohl ihnen die Kompetenzen dafür fehlten. Hecht erinnert sich, dass teilweise keine Nebenkosten abgerechnet wurden, dass Vereine die Räume in Schulgebäuden kostenfrei nutzten oder Versicherungen für zum Abriss vorgesehene Gebäude abgeschlossen wurden mit Konditionen, als seien sie neu.

Dann kam die KOE mit peniblen Nebenkostenabrechnungen und Mieten nach Vollkostenkalkulation. Die Kultureinrichtungen klopften plötzlich an die Türen der Ämter, verlangten nach höheren Zuschüssen, weil sie fortan mehr für ihre Räume bezahlen mussten. „Wir haben nur transparent gemacht, in welcher Höhe die Stadt die einzelnen Empfänger tatsächlich subventioniert“, sagt Hecht. Das sei für sie auch ein Dienst am Bürger.

Heute rechnet die KOE jährlich mehr als 17 Millionen Euro Nebenkosten ab. Das Stammkapital wuchs seit der Gründung im Jahr 1992 von 50.000 Euro auf heute mehr als eine Million. Der KOE verwaltet für die Stadt Rostock mittlerweile ein Vermögen von einer halben Milliarde Euro.

In der Privatwirtschaft gälte das als famose Wachstumsgeschichte, und Sigrid Hecht ist durchaus stolz darauf. Aber ihre Einstellung zum Gewinn habe sich im Vergleich zur Arbeit in der Privatwirtschaft verändert. Sie saniere lieber eine Schule mehr, statt am Jahresende den höchstmöglichen Überschuss auszuweisen. Bislang gelang es ihr auch immer, die Bürgerschaft davon zu überzeugen, die erwirtschafteten Gewinne im Unternehmen zu lassen. Hecht gibt zu, dass diese Diskussionen nicht immer einfach waren. „Aber die Bürgerschaft hat immer sehr klug entschieden.“

Ein Eigenbetrieb ist die häufigste Rechtsform für öffentlich-rechtliche Unternehmen. Die KOE ist der Bürgerschaft gegenüber rechenschaftspflichtig, sie muss sich geplante Investitionen oder die Verwendung des Gewinns von den Abgeordneten absegnen lassen, sie erstellt Bilanzen, lässt diese durch Wirtschaftsprüfer kontrollieren, kann sich ins Grundbuch eintragen lassen, kommunales Vermögen in den Büchern ausweisen, ohne selbst eine juristische Person zu sein. Das ist einer der großen Vorteile des Eigenbetriebs: Die Stadt kann Vermögen wie das Rathaus in die KOE überführen und es trotzdem behalten.

Sigrid Hecht schätzt diese Rechtsform – auch die langwierigen Abstimmungen mit der Bürgerschaft. Denn hier zählten noch Argumente, es sei kein exklusiver Klub, die Legitimation für ihren Betrieb steige dadurch. „Das System ist gut, weil es demokratisch ist“, sagt sie.

Aber auch wirtschaftlich hat das Modell Vorteile: Im Vergleich mit einer kommunalen GmbH etwa entfallen bei der Übertragung von Liegenschaften an die KOE die Grunderwerbs- und Notarkosten. Das entlastet die Kommunen.

Als Teil der Hoheitsverwaltung unterliegen Eigenbetriebe außerdem den Regelungen des Tarif- oder Beamtenrechts, entsprechend liegen die Vergütungen für die Geschäftsführer häufig weit unter den in einer kommunalen GmbH oder AG gezahlten Gehältern, die frei und oft nicht öffentlich verhandelt werden.

Die KOE hat also Vorteile für die Stadt – aber bringt sie nicht Nachteile für die private Konkurrenz? Sigrid Hecht habe, so sagt sie, da ein reines Gewissen. „Für Schulen oder Sportanlagen gibt es keinen Markt, auch nicht für Museen oder die Feuerwehr. Auch die Technologiezentren, die wir betreuen, würde ein privater Investor so nie entwickeln.“

Die KOE vermiete dort beispielsweise Gründerflächen und Labors mit Reinraumbedingungen an kleine und mittelständische Unternehmen, auch ohne Bonitätsprüfungen und mit flexiblen Verträgen. Für die wirtschaftliche Entwicklung der Stadt sei das ein wichtiges Angebot, durch die besondere Wettbewerbssituation der KOE auch ökonomisch sinnvoll zu realisieren – ein privater Wettbewerber könne das nicht.

Von Infineon zur Bundesdruckerei: Stefan Hofschen

Die Bundesdruckerei

Der Blick in die Identitäten-Fabrikation ist nur durch den sogenannten Löwengang erlaubt. Einen langen, schmalen Flur mit gläsernen Scheiben, den Besucher einmal hin und zurück durchschreiten dürfen. Man schaut auf eine hundert Meter lange Anlage, in der Menschen in weißen Kitteln und Häubchen unterwegs sind und in weißen Kästen kleine, sehr schnell rotierende Greifer hinter Glasfenstern unerklärliche Dinge vollführen. „Falls Sie einen Ausweis beantragt haben, wird der hier vielleicht gerade gedruckt“, sagt Gunda Müffelmann, Leiterin der technischen Infrastruktur in der Bundesdruckerei.

Bis zu 35.000 Personalausweise könne man an einem Tag herstellen. Neben der Produktionslinie, die man vom Löwengang aus einsieht, existiert in der Etage darunter eine weitere in den gleichen Ausmaßen – und darunter noch eine. Weiter als bis hierher darf niemand das Universum der Bundesdruckerei einsehen, es erstreckt sich wie ein eigener Kiez in Berlin-Mitte über mehrere Hinterhöfe. Dort, wohin man nicht gucken darf, wird zum Beispiel Geld gedruckt.

Die Bundesdruckerei existiert seit mehr als 130 Jahren, die Ursprünge reichen bis zum Alten Fritz zurück. In den Neunzigerjahren wurde aus der Behörde eine GmbH in staatlichem Besitz, die der damalige Bundesfinanzminister Hans Eichel im Jahr 2000 für mehr als zwei Milliarden D-Mark an den britischen Private-Equity-Fonds Apax verkaufte. Der Minister brauchte Geld, der Kaufpreis galt als völlig überhöht – die Finanzinvestoren haben ihn aber auch nie komplett überwiesen, bürdeten dem Unternehmen diese Schulden auf. Allein der Bund soll zudem mehr als 300 Millionen Euro gestundet haben. Der größte Kreditgeber, die Landesbank Hessen-Thüringen, nahm 2003 Wertberichtigungen im nicht genannten Umfang für ihre Kredite an die Bundesdruckerei vor. Bereits im Jahr 2002 hatte eine Vermögensgesellschaft der Anwaltskanzlei Clifford Chance in Frankfurt die Druckerei treuhänderisch übernommen, nachdem sie fast Insolvenz hatte anmelden müssen.

2008 stand die Bundesdruckerei wieder kurz vor der Pleite. 2009 kaufte der Staat das einst versilberte Tafelsilber wieder zurück. Der Preis wurde nie veröffentlicht. Er soll aber weit über dem Angebot des Mitbieters, der Münchener Druckerei Giesecke + Devrient gelegen haben, die mit circa 400 Millionen Euro in den Ring gestiegen sein soll. Laut Medienberichten seien bis zu 900 Millionen Euro geboten worden, von ausländischen Interessenten. Die wollte der Staat aber nicht in einem derart sensiblen Geschäft.

Aufgrund der ebenfalls übernommenen hohen Schulden wird das Rein-und-Raus des Staates wohl ein sattes Minusgeschäft gewesen sein. Eigentlich hatte die Bundesregierung nur einen Anteil von 25 Prozent halten wollen, aber es fand sich kein Käufer für einen akzeptablen Preis.

Gunda Müffelmann wurde 1995 als Ingenieurin für Drucktechnik bei der Bun- desdruckerei eingestellt. Sie erlebte den Wandel von der Behörde zur GmbH, dann zum Unternehmen in Privathand und schließlich die Re-Verstaatlichung. Und sagt, all das habe die Geschicke der Firma weniger beeinflusst als der technische Wandel. Angesichts der Digitalisierung, dem Ende des Fotosatzes, den Vorbereitungen für den neuen biometrischen Personalausweis „fiel der Wechsel in der Rechtsform in der täglichen Arbeit kaum ins Gewicht“.

Sie erinnert sich an die Zeit in Privathand auch positiv: „Wir hatten plötzlich Tochterunternehmen, mit denen wir uns austauschen konnten und durch die wir auch andere Dinge sahen.“ Das Gehalt der Mitarbeiter wurde nicht mehr nach dem Tarif des öffentlichen Dienstes gezahlt, sondern nach dem Tarifvertrag der Druckindustrie. Man baute einen Vertrieb auf, zuvor gab es nur die Auftragsannahme. Die IT wurde vollständig verändert, die Entwicklungsabteilung überproportional aufgestockt.

Am Ende wechselten die Geschäftsführer in immer kürzeren Abständen, es wurde immer turbulenter, rund 1000 Mitarbeiter waren verblieben, und fast täglich zogen potenzielle Interessenten durch das Haus, das Unternehmen wurde von der Schuldenlast erdrückt. „Da waren viele froh, als mit dem Rückerwerb des Unternehmens durch den Staat 2009 wieder Ruhe einkehrte.“

Die Bundesdruckerei ist heute wieder eine GmbH und hat 2016 einen Umsatz von 457,3 Millionen Euro und einen Gewinn vor Steuern in Höhe von 95,4 Millionen Euro erzielt. Alleiniger Gesellschafter ist der Bund, im Aufsichtsrat vertreten durch sechs Anteilseignervertreter, davon zwei aus dem Bundesministerium der Finanzen. Auf Gesellschafterebene werden die Gesellschafterinteressen durch das Bundesfinanzministerium vertreten. Der Geschäftsführer Stefan Hofschen trifft sich mit dem Gesellschafter quartalsweise oder zu besonderen Anlässen.

Hofschen arbeitete zuvor bei Infineon. Den Staat als Eigentümer nennt er „den Gesellschafter“. Er sei überrascht gewesen, wie offen im Bundesfinanzministerium über die Wachstumsperspektive diskutiert wurde. „Man hätte auch erwarten können, dass es heißt, Gewinn ist nicht so wichtig, Hauptsache, ihr druckt unsere Ausweise immer ordentlich.“ Stattdessen soll er konkret drei Zielvorgaben einlösen: nachhaltiges Wachstum, eine tragfähige wirtschaftliche Entwicklung und die Entwicklung neuer Geschäftsfelder. Der Investor Apax, der Ende 2000 das Unternehmen vom Staat übernahm, hatte nicht viel anderes im Sinn.

Heute ist das Wort Druckerei im Firmennamen irreführend, auf das Drucken von Geld etwa entfällt nur noch weniger als ein Fünftel des Umsatzes. Aus der Bundesdruckerei ist ein Bundes-IT-Unternehmen geworden. Zum Angebot gehören Firewalls, digitale Identifikationen, eigene Rechenzentren, Clouds, digitale Zertifikate – für Anwendungen wie elektronische Patientenakten, nicht manipulierbare Spielautomaten, Taxameter oder Kassensysteme. Hier kommen einerseits aufwendig gedruckte Chipkarten zum Einsatz, aber auch sogenannte Vertrauens- dienste, die Zertifikate als Identität in der digitalen Welt ausstellen. Diese nutzt beispielsweise Microsoft für seine Cloud Services in Deutschland.

Ein klassisches B2B-Geschäft, könnte man sagen. Warum ist dafür ein staatliches Unternehmen nötig?

In anderen Ländern sieht man noch nicht mal das Drucken von Ausweisen als nationale Aufgabe, schließlich übernimmt die Bundesdruckerei solche Aufträge auch international. Dabei konkurriert man etwa mit der französischen Idemia (Umsatz 2017: drei Milliarden Euro), einem Tochterunternehmen des französischen Konzerns Safran S. A., an dem auch der französische Staat beteiligt ist. An internationalen Ausschreibungen beteiligt sich die Bundesdruckerei zusammen mit der Münchener Giesecke + Devrient GmbH. Das gemeinsame Joint Venture mit dem Namen Veridos sitzt in Berlin. 2010 vergab der Bund übrigens einen Auftrag für die Produktion neuer Euro-Scheine nicht an die eigene Beteiligung in Berlin, sondern an ein Konsortium aus Frankreich und den Niederlanden.

Die neuen Geschäftsfelder sind Produkte zur Datensicherheit und zum Identitätsmanagement, digitale Zertifikate und Netzwerkkomponenten, etwa für Fernwartungsdienste. Hofschen: „Da stehen wir teilweise noch am Anfang, sehen hier aber großes Potenzial.“ Das gilt auch für die Beratung in sicherheitsrelevanten Themen für die kritische Infrastruktur von Kommunen oder Energieunternehmen. Stefan Hofschen sieht dies im Einklang mit den Aufgaben eines staatlichen Unternehmens. „Auch ein Staatsunternehmen braucht dabei einen klaren Blick auf die Wertschöpfung.“ ---