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Wolfgang Seibel im Interview

Warum es gefährlich werden kann, wenn sich Behörden eher der Politik als dem Bürger verpflichtet fühlen, erklärt der Verwaltungswissenschaftler Wolfgang Seibel.




brand eins: Herr Seibel, anders als private Unternehmen kann die öffentliche Verwaltung notfalls auf zufriedene Kunden verzichten. Erklärt das die fehlende Service-Orientierung vieler Behörden?

Wolfgang Seibel: Öffentliche Güter, etwa Zugang zu Bildung, Sicherheit und Infrastruktur, sind nicht frei handelbare, durch Preise bewertete Waren. Die Qualität öffentlicher Dienstleistung lässt sich nicht mechanisch messen. Aber wir sehen, dass sich Einrichtungen der öffentlichen Verwaltung um guten Service zumindest bemühen. Es stimmt: Wenn das nicht funktioniert, sind Behörden – anders als Unternehmen – nicht von der Insolvenz bedroht. Die Verwaltung hat eigene Mechanismen zum Schutz ihrer Funktionsfähigkeit entwickelt: Amts-Ethos, formalisierte Ausbildung, hierarchische Kontrolle, klare Zurechenbarkeit von Entscheidungen, Kontrolle durch Gerichte und Rechnungshöfe, Druck der Öffentlichkeit.

Viele Organisationen sind primär am eigenen Wachstum interessiert. Neigen Bürokratien dazu, immer mehr Befugnisse und Ressourcen zu beanspruchen?

Der US-Ökonom William A. Niskanen hat das in seiner Budgetmaximierungstheorie zugespitzt: Verwaltungseinrichtungen wollen, dass der eigene Etat wächst – schon weil der Budgetanstieg als Indikator dafür gilt, dass eine Behörde wichtig, notwendig und funktionstüchtig ist. Aber auch das unterliegt parlamentarischer Kontrolle unter Bedingungen begrenzter Etats. Haushaltsberatungen sind nicht konfliktfrei, um es milde zu sagen. Bürokratie braucht politische Kontrolle.

Sie haben Einzelfälle von tödlichem Verwaltungsversagen untersucht. Was kann man daraus lernen?

Zum Beispiel wie wichtig Amts- oder Berufs-Ethos in der Verwaltung ist. Dazu gehört, dass fachliche Entscheidungen nicht politischem Kalkül geopfert werden dürfen. Öffentliche Verwaltung arbeitet in den oberen Rängen immer an der Schnittstelle zwischen Fachaufgabe und Politik, und deren Interessen und Perspektiven sind nicht immer identisch. Ich erwarte von Statikern, die etwa die Sicherheit einer Brücke überprüfen, dass sie allein unter fachlichen Gesichtspunkten entscheiden und sich ausschließlich für Statik interessieren. Wenn das nicht funktioniert, kann es lebensgefährlich werden. Die schrecklichen Fälle von Verwaltungsversagen, bei denen durch Fehlentscheidungen von Behörden Menschen sterben, sind zum Glück selten.

Ein besonders krasser Fall war die Genehmigung der Love Parade in Duisburg. Wie kam es zu dieser Fehlentscheidung?

Die zuständigen Mitarbeiter des Bauordnungsamtes wurden vom Leiter des Dezernats für Recht und Ordnung unter Druck gesetzt. Weil die Love Parade politisch gewollt war, wurde sie wider besseren Wissens genehmigt. Das wurde behördenintern offen kommuniziert. Die zuständigen Verwaltungsmitarbeiter wurden regelrecht aufgefordert, ihre Dienstpflichten zu verletzen. Was hier offenkundig gefehlt hat, war das nötige Verantwortungsgefühl und Berufs-Ethos. Ein anderer Fall, den wir untersucht haben, war der Einsturz des Daches einer Eissporthalle in Bad Reichenhall. Die Überprüfung der Statik des Daches, wurde nur sehr oberflächlich vorgenommen. Das Budget für den externen Sachverständigen war mit 3000 Euro gedeckelt. Der Bürgermeister wollte sowohl eine Schließung der Halle als auch Kosten für ihre Instandsetzung vermeiden. Das hatte eine fürchterliche Katastrophe zur Folge.

Inwiefern sind diese Fälle exemplarisch für Verwaltungsversagen ganz allgemein?

Die Genehmigung einer Großveranstaltung oder die Überprüfung der Betriebsfähigkeit einer Sporthalle sind Routineaufgaben. Die Verwaltung verfügt über die nötigen Ressourcen, das nötige Wissen, die nötigen Strukturen. Sie muss auch nicht unter Zeitdruck handeln oder wird von der Aufgabe überrascht. Die Frage ist also: Weshalb konnte die Verwaltung diese Routineaufgaben nicht korrekt abarbeiten? In beiden Fällen, Love Parade Duisburg und Bad Reichenhall, handelt es sich eindeutig um vermeidbares Verwaltungsversagen. In beiden Fällen hätten die Behörden die unbedingte Pflicht gehabt, Leben und Gesundheit der Menschen zu schützen.

Hatten beide Fälle ähnliche Ursachen?

In beiden Fällen sind fachliche Entscheidungen von politischer Opportunität überlagert worden. Es ist legitim, wenn ein Bürgermeister will, dass seine Stadt zum Veranstaltungsort einer Love Parade wird. Aber der Dienstvorgesetzte der Mitarbeiter des Bauordnungsamtes hätte es in der Hand gehabt, sich schützend vor seine Leute zu stellen – auch wenn er sich möglicherweise unbeliebt gemacht hätte. Solchen politischen Erwartungsdruck gibt es auch in weniger drastischen Fällen. Deshalb kann man von solchen schrecklichen Vorfällen wie in Duisburg oder Bad Reichenhall lernen: Was waren die strukturellen Ursachen? Wie kann man solche Fehler in Zukunft vermeiden?

In Duisburg und Bad Reichenhall hatten politische Vorgaben tödliche Folgen. Gibt es dafür noch andere Beispiele?

Es ist politisch riskant, ein Dieselfahrverbot in Innenstädten auszusprechen, denn das ist ein massiver Eingriff in die Rechte von Millionen Autofahrern. Außerdem hängen in Deutschland mehr als 800 000 Arbeitsplätze an der Automobilindustrie. Auf der anderen Seite sterben nach einer Berechnung des Bundesumweltamtes jährlich 6000 Menschen vorzeitig durch Stickstoffdioxid-Emissionen, unter anderem aus Dieselmotoren. Auch diese Menschen vertrauen letztlich auf den Schutz ihrer Gesundheit durch die Behörden.

Auch beim Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) lief es nicht so, wie es sollte. Was unterscheidet diesen Fall von den genannten?

Vermutlich, dass die Leitung der Bremer Außenstelle des BAMF nach Angaben der Ermittler nicht in Einzelfällen, sondern systematisch die Durchsetzung der eigenen Verwaltungsakte hintertrieben hat. Und das deutlich vor dem starken Anstieg der Zuwanderung ab 2015, also keineswegs als Sicherungsmaßnahme gegen hektisch erlassene und deshalb möglicherweise fehlerhafte Asylbescheide.

Was können wir daraus lernen?

Sie kennen die berühmte Sinatra-Schlussfolgerung aus seinem Lied „New York, New York“: „If I can make it there, I’ll make it anywhere.“ Wenn etwas unter ungünstigen Bedingungen funktioniert, wird es unter weniger ungünstigen Bedingungen erst recht funktionieren. Das gilt auch umgekehrt. Wenn die Verwaltung also selbst in Fällen versagt, bei denen es um Leben und Tod geht, wird sie erst recht bei weniger riskanten Fällen versagen. Die Muster kann man verallgemeinern.

Welche Gründe gibt es noch für das Versagen von Behörden?

In der Fachliteratur spricht man von begünstigenden Umständen – etwa durch die Verzerrung von Verantwortlichkeiten, die Fragmentierung von Zuständigkeiten. Es ist nicht mehr klar, wer für eine Entscheidung verantwortlich ist, und das kann man als willkommene Gelegenheit betrachten, sich aus der Verantwortung zu ziehen. Solche sogenannten Opportunitätskalküle sieht man auf allen Ebenen. Wenn zum Beispiel Kostendruck zu Personaleinsparungen führt – und zwar auch in Bereichen, in denen man sich das eigentlich nicht leisten kann, wie in den Jugendämtern –, dann hat das Folgen. Das sind endemische Phänomene, keine Einzelfälle. Solche Strukturen produzieren Risiken, die eigentlich nicht zu rechtfertigen sind.

Sie haben sich auch mit den desaströsen Ermittlungspannen bei der Aufklärung der vom sogenannten Nationalsozialistischen Untergrund (NSU) begangenen Morde beschäftigt. Waren auch dort Opportunitätskalküle im Spiel?

Indirekt ja. Aus Gründen der Behörden-Diplomatie wollte die Leitung des Bundeskriminalamtes die Ermittlungen nicht an sich ziehen, um die Landeskriminalämter nicht zu desavouieren. Zentral gesteuerte Ermittlungen hätten die Mordserie mit größerer Wahrscheinlichkeit früher aufklären können.

Bürokratien brauchen Regeln. Wann werden die gefährlich?

Gefährlich kann es werden, wenn schematisches Handeln Einzelfälle nicht genau genug betrachtet. Das ist ein Standardproblem. Wir haben den Fall eines Kindstods in Hamburg untersucht. Das Kind lebte in einer sozial schwierigen Familie und wurde vom Jugendamt beobachtet. In einer Situation, in der alle Alarmleuchten hätten angehen müssen, wurde routinemäßig, aber dem Einzelfall nicht angemessen reagiert – mit fürchterlichen Folgen. Der Fall ist kompliziert, aber bei genauerer Wahrnehmung durch das Jugendamt wäre der Tod des Kindes zu verhindern gewesen. Verwaltung ist ein lebendes Dilemma: Vorschriften sind notwendig, aber nicht immer hinreichend. Verwaltung muss ohne Ansehen der Person, sozusagen mechanisch arbeiten, und trotzdem muss sie dem Einzelfall gerecht werden. Aber der Einzelfall ist oft komplizierter als die Vorschriften.

Und dann?

Ein Beispiel aus der Praxis: Ein Amtsarzt soll entscheiden, ob eine Zollinspektorin, krebskrank, Ende 30, drei Kinder, nach einer Krankschreibung von einem knappen Jahr dienstunfähig geschrieben wird. Der Fall ist eigentlich klar, sie ist so krank, dass ihre Rückkehr in den Dienst unmöglich ist. Ihre Lebenserwartung liegt bei wenigen Monaten. Der Amtsarzt entscheidet sich nach Rücksprache mit dem Vorgesetzten der Zollinspektorin, den Fall „wegen Arbeitsüberlastung“ liegen zu lassen. Er möchte der kranken Frau und ihrer Familie in dieser Lage nicht auch noch ein Dienstunfähigkeitsverfahren mit entsprechenden finanziellen Einbußen zumuten. Das geht zwar auf Kosten der Steuerzahler, ist aber unter ethischen Gesichtspunkten verständlich. Auch jenseits solcher Extremfälle wird Ihnen jeder Verwaltungspraktiker bestätigen, dass eine Verwaltung, die immer strikt nach Vorschrift arbeitete, in kürzester Zeit arbeitsunfähig wäre. Niklas Luhmann sprach von „brauchbarer Illegalität“.

Wie weit darf die gehen?

Entscheidend ist, die Grenze solcher pragmatischen Flexibilität und der Zuständigkeiten zu erkennen. Zur Hierarchie einer Verwaltung gehört, dass mit größerer Entscheidungsbefugnis das entsprechende Urteilsvermögen verbunden sein sollte. Von Führungskräften kann man erwarten, dass sie sich weder dem Druck der Politik oder dem Opportunitätskalkül beugen noch rein mechanisch entscheiden. Aus der Normalität der Verwaltung entstehen Risiken, die für die Betreffenden weitreichende Konsequenzen haben können. Die notwendige Eigenverantwortung, diese Risiken zu minimieren, hat mit Berufs-Ethos zu tun. ---

Wolfgang Seibel, 64, ist Professor für Politik- und Verwaltungswissenschaft an der Universität Konstanz und Adjunct Professor of Public Administration an der Hertie School of Governance Berlin. Er leitet das von der Deutschen Forschungsgemeinschaft (DFG) geförderte Projekt „Schwarze Schwäne in der Verwaltung: Seltenes Organisationsversagen mit schwerwiegenden Folgen“. Zuletzt hat er veröffentlicht: „Verwaltung verstehen. Eine theoriegeschichtliche Einführung“ (Suhrkamp Verlag) und, mit Kevin Klamann und Hannah Treis, „Verwaltungsdesaster“ (Campus Verlag).

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