Bürgerticket

Gratis Bus und Bahn fahren klingt nach einer tollen Idee. Ist es das auch?





• Er klingt ein bisschen nach gelebter Utopie. Oder nach einer Schnapsidee, je nach Standpunkt. Tübingens grüner Oberbürgermeister Boris Palmer kämpft seit Jahren dafür. „Ich will Staus vermeiden, das Parkplatzproblem lösen, die Luft verbessern und das Klima schützen“, sagt Palmer, und wenn alles klappt, wird er seinem Traum im Herbst dieses Jahres ein gutes Stück näher gerückt sein. Dann wird er seine Bürger offiziell zu einer Idee befragen, über die in Deutschland seit den Siebzigerjahren diskutiert wird: Soll der öffentliche Personennahverkehr (ÖPNV) kostenlos werden?

Palmer will den Nahverkehr in der ganzen Stadt für alle gratis machen. Die Leute sollen mit dem Bus fahren statt mit dem Auto. Das Geld dafür soll aus dem städtischen Haushalt kommen.
Ist der Mann verrückt?

Immerhin sind mit dieser Idee schon einige Kommunen gescheitert. Templin in der Uckermark etwa, eine Kleinstadt mit 16 000 Einwohnern, leistete sich zwischen 1998 und 2003 einen haushaltsfinanzierten Nahverkehr, bis die Betriebskosten zu hoch wurden und der Stadtrat das Projekt beerdigte. Das belgische Hasselt, mit 77 000 Einwohnern ähnlich groß wie Tübingen, führte den Nulltarif 1997 ein, beendete das Experiment aber 2014 wieder, ebenfalls aus Kostengründen. Auch Seattle und Portland gaben ihre Versuche wieder auf.

Dabei ergibt die Idee durchaus Sinn. Autos stoßen bei gleicher Transportleistung rund doppelt so viele Treibhausgase aus wie Linienbusse, Straßen- oder U-Bahnen, auch die Feinstaubbelastung ist höher. Hinzu kommen Lärm und der Raubbau an der Natur. Darüber hinaus ist der Autoverkehr unwirtschaftlich: Diesel-Pkw verursachen innerorts pro gefahrenem Personenkilometer Umweltkosten von 5,2 Cent, Benziner von vier Cent – selbst schwach ausgelastete Busse hingegen nur von 3,3 Cent.

Auch Verkehrswissenschaftler sehen in Bussen und Bahnen die Verkehrsmittel der Zukunft. „Der ÖPNV ist die einzige Form, die Mobilität wirklich bündelt“, sagt Katrin Dziekan, Fachgebietsleiterin Umwelt und Verkehr im Umweltbundesamt, „und das ist wichtig, denn eines der größten Probleme ist der Flächenverbrauch.“ Straßen und Parkplätze müssen ja irgendwo gebaut werden – in deutschen Städten kommen derzeit laut Dziekan rund 430 Pkw auf 1000 Einwohner. „Ein ÖPNV-Anteil von beispielsweise 30 Prozent an der Verkehrsleistung wäre gut“, sagt Dziekan. „Aber das haben wir längst nicht überall erreicht.“ Zahlen etwa aus Nordrhein-Westfahlen belegen das: Selbst in den Kernstädten werden lediglich knapp 13 Prozent der Wege mit Bus und Bahn zurückgelegt.

Umsonst kommt teuer

Aber ist es dann richtig, gleich das ganze System gratis anzubieten? Denn das kostet enorm viel Geld. Zum einen, weil den Verkehrsbetrieben dann die Einnahmen aus Fahrkarten fehlen. Im Jahr 2016 beliefen sich diese bundesweit auf 12,24 Milliarden Euro, die Verkehrsunternehmen erwirtschaften damit rund die Hälfte der eigenen Einnahmen, neben Zuwendungen von Bund und Ländern sowie Einnahmen aus Werbung und Vermietung. „Trotzdem erreichen wir im Schnitt nur einen Kostendeckungsgrad von 76 Prozent“, sagt Jürgen Fenske, Präsident des Verbandes Deutscher Verkehrsunternehmen. Für ihn ist der Nulltarif schon aus Kostengründen „eine ganz schlechte Idee, denn wer soll das denn finanzieren?“ Zum anderen, weil wegen der steigenden Nachfrage mit zusätzlichen Investitionen rechnen müsse, wofür er rund fünf Milliarden Euro veranschlagt.

Dass der Bund den Kommunen künftig mehr Geld für den ÖPNV überweist, ist unwahrscheinlich. Und für deutsche Städte gelten andere Bedingungen als etwa im belgischen Hasselt. Die Stadt konnte das Angebot auch deshalb 16 Jahre lang halten, weil sie mit dem erweiterten Nahverkehr auf den Bau eines Auto-Stadtrings verzichten konnte und das Geld dafür umlenkte. In Deutschland ist eine Umwidmung von zugewiesenen Straßenbaugeldern aber nicht erlaubt.

Auch das derzeit prominenteste Beispiel für kosten- losen Nahverkehr lässt sich nicht auf deutsche Verhältnisse übertragen. In Tallinn, der Hauptstadt von Estland, gilt seit 2013 der Nulltarif. Das verursacht Mehrkosten von jährlich rund zwölf Millionen Euro, finanziert durch eine Besonderheit im estnischen Steuersystem. In Estland bekommen die Kommunen pro Einwohner rund 1000 Euro von der Einkommensteuer zugewiesen, und in Tallinn dürfen nur registrierte Bürger gratis fahren. Angelockt durch das Angebot haben sich seit Einführung rund 28 000 Einwohner nun auch offiziell in Tallinn gemeldet, was der Stadt satte Zuweisungen beschert, sodass sie trotz Nulltarif sogar einen Überschuss verbuchen kann.

Deutschen Städten hingegen bleiben für die Finanzierung eigentlich nur zwei Möglichkeiten – der eigene Haushalt, so wie in Tübingen geplant, oder eine Umlagefinanzierung, bei der sich Bürger, Unternehmen, Arbeitgeber oder der Handel an den Kosten beteiligen. Schwierig sind beide Varianten.

Etwa die Finanzierung aus dem eigenen Haushalt, in Kommunen, die so klamm sind, dass sie oft kaum ihre Pflichtaufgaben bewältigen können. Möglich wäre der Nulltarif eigentlich nur, wenn dadurch mehr Geld eingenommen würde. Aber das ist unwahrscheinlich. Zwar wäre es für die Kommunen billiger, wenn die Bürger umstiegen, denn die Zuschüsse für den Autoverkehr sind deutlich höher als jene für den ÖPNV. In Kassel fließen, laut einer exemplarischen Studie der dortigen Universität, 49 Prozent der kommunalen Zuschüsse für die verschiedenen Verkehrsträger allein in Planung, Bau und Unterhalt der Infrastruktur für den Pkw-Verkehr: Das sind rund 176 Euro pro Einwohner. Der entsprechende ÖPNV-Zuschuss beträgt lediglich 141 Euro. In Kiel werden für den Pkw-Verkehr 69 Euro aufgebracht, für den Nahverkehr 33 Euro. Mehr Fahrgäste in Bussen und Bahnen könnten also durchaus Kosten sparen.

Nur so einfach sei es eben nicht, sagt Jürgen Gies, Mobilitätsexperte beim Deutschen Institut für Urbanistik (Difu) in Berlin. „Das Sparpotenzial durch mehr ÖPNV ist dann doch begrenzt.“ Die Kosten für den Straßenunterhalt ließen sich zwar mindern, etwa durch den Verzicht auf Ampelanlagen, „entscheidend sind aber die Straßenschäden durch Lkw, und die würden bleiben.“ Klar, teure Straßen ließen sich theoretisch in Grünanlagen, in Rad- und Fußwege umwandeln. Aber: „Auch die müssen gepflegt werden“, sagt Gies. Zudem beträfe ein Großteil der gesparten Kosten gar nicht die Kommunen. Die Kosten von Verkehrsstaus etwa träfen maßgeblich Arbeitgeber, emissionsbedingte Erkrankungen oder Unfälle belasteten vor allem das Gesundheitssystem mit seinen Versicherungen, die Kommunen geht all das – zumindest finanziell – nichts an.

Solidarität als Pflicht

Bliebe die Finanzierung durch zusätzliche Einnahmen, indem man diejenigen zur Kasse bittet, die vom ÖPNV profitieren. Etwa durch eine Nahverkehrsabgabe. Modelle dafür gibt es bereits. In Wien beteiligen sich die Arbeitgeber seit 1970 mit der „Dienstgeberabgabe“ an den Nahverkehrskosten, aktuell beträgt sie wöchentlich zwei Euro pro Mitarbeiter. Im französischen Aubagne finanziert die 45 000-Einwohner-Stadt den für die Fahrgäste kostenlosen ÖPNV seit 2009 kostendeckend durch eine Arbeitgeberabgabe von 1,05 Prozent des Bruttolohnaufkommens.

In Deutschland sind derartige Pflichtbeiträge aber rechtlich umstritten. Das betrifft auch das Bürgerticket, die derzeit meistdiskutierte Form. Es ist eine Art Solidarfinanzierung nach Art des Semestertickets für Studenten, bei der alle Einwohner einer Kommune zur Zahlung eines monatlichen Beitrags verpflichtet sind und dafür den Nahverkehr gratis nutzen können.

Der Verkehrsexperte Oscar Reutter vom Wuppertal Institut für Klima, Umwelt, Energie sieht darin „ein Modell für alle Städte, die den ÖPNV wirklich aktiv voranbringen wollen“. Schließlich habe auch das Semesterticket gezeigt, dass seine Nutzer weniger Auto fahren oder sogar ganz darauf verzichten.

Gemäß einer Modellrechnung von Reutters Institut würde ein Bürgerticket im gut ausgelasteten Wuppertaler Verkehrssystem monatlich zwischen 90 und 100 Euro kosten. Grundsätzlich gilt: Je ertragreicher ein Verkehrsunternehmen ist, umso größer wird die Finanzierungslücke, weil mit steigendem Kostendeckungsgrad der Wegfall von bezahlten Tickets stärker zu Buche schlägt. Für Berlin würde das laut einer Studie der Piratenpartei bedeuten, dass jeder Bürger zwischen 50 und 60 Euro monatlich für sein Ticket berappen müsste. In Köln, wo die Auslastung des Verkehrssystems dem Durchschnitt entspricht, hat der Vorstandsvorsitzende der Verkehrsbetriebe, Jürgen Fenske, das Bürgerticket durchrechnen lassen. „Bei uns müsste es 29 Euro monatlich kosten“, sagt er. Das wäre deutlich günstiger als eine übliche Monatskarte. „Aber zahlen müssten wirklich alle, auch diejenigen, die kaum ans Netz angebunden sind oder bislang mit dem Rad fahren. Da kann man sich doch denken, wie darüber im Stadtrat wahrscheinlich entschieden würde.“

So trifft die Idee auf viele Hindernisse. Auch deshalb wurde sie bislang vor allem von Städten umgesetzt, deren Nahverkehrssystem zuvor miserabel finanziert war, die Verluste also überschaubar blieben. Im belgischen Hasselt lag der Kostendeckungsgrad bei 9 Prozent. Die Tallinner Verkehrsbetriebe erwirtschafteten nur 33 Prozent ihrer Kosten. In Templin waren es magere 14 Prozent. Weshalb Jürgen Gies vom Difu urteilt: „Der Nulltarif ist vielleicht was für kleine Städte mit geringer ÖPNV-Nutzung. Grundsätzlich wird dieses Modell doch ziemlich überschätzt, vor allem, wenn man sich allein darauf fokussiert.“

Zweifelhafte Wirkung

Und das bezieht sich offenbar nicht nur auf die Finanzierbarkeit. Es gibt auch Zweifel an der Wirkung. Denn das maßgebliche Ziel – eine relevante Reduzierung des städtischen Pkw-Verkehrs zugunsten des ÖPNV – wurde bislang damit kaum erreicht.

Die Erfahrungen lehren: Der Nulltarif brachte zwar mehr Leute in Busse und Bahnen. Templin verzeichnete 13-mal so viele Fahrgäste wie vor der Einführung, in Hasselt stiegen die Fahrgastzahlen von knapp 332.000 auf durchschnittlich 4,4 Millionen im Jahr. Nur wechselten die Leute eben nicht nur vom Auto in den Bus, sondern auch vom Rad. Und gingen sie vorher zu Fuß, ließen sie sich dann gern fahren.

Dieses Ergebnis ist überall ähnlich. Das gilt auch für Zahlen zum Autoverkehr. Laut Maarten De Schepper, Chef der Abteilung Mobilität in der Hasselter Stadtverwaltung, beträgt der Anteil des Autoverkehrs immer noch 70 Prozent, mit Bussen werden 10 bis 15 Prozent der Wege zurückgelegt, „toll ist das nicht“. In Tallinn lag der Anteil des Pkw-Verkehrs vor Einführung des Gratis-Systems bei 30 Prozent, der ÖPNV kam auf einen Anteil von 55 Prozent. „Und daran hat sich seitdem auch nicht viel geändert“, sagt Allan Alaküla, der Projektsprecher der Tallinner Stadtverwaltung. Nur dass der Anteil der Fußgänger auf 9 Prozent sank. Es kam also zu einer Reduzierung der umweltfreundlichsten Verkehrsformen. Für den ökologisch orientierten Verkehrsclub Deutschland (VCD) ist der Nulltarif deshalb auch keine ideale Lösung. Philipp Kosok, Verkehrsreferent beim VCD, nennt ihn „eine Kannibalisierung des Umweltverbundes, der den Wettbewerb zwischen den umweltfreundlichen Mobilitätsformen verzerrt“. Weshalb Kosok auch keine Nahverkehrsabgabe will, sondern eine „Mobilitätsabgabe“, die allen ökologisch verträglichen Wegen zugutekommt.

Hoffnung auf die Peitsche

Bus und Bahn für lau ist bislang also kein Erfolgsrezept. Für Jürgen Gies vom Difu liegt das an einigen grundsätzlichen Problemen. So hat etwa das Kostenargument bislang nicht gezogen – in Deutschland kostet ein Auto seinen Nutzer im Schnitt 30 Cent pro Personenkilometer, wer Bus und Bahn fährt, zahlt lediglich 15 Cent. Doch „das Auto ist Routine, zudem bietet es einen privaten Raum, wo der ÖPNV nicht mithalten kann“, sagt Gies. Auch gehe es nicht nur um Befindlichkeiten, sondern um klare Stärken und Schwächen. Und so sei das Auto selbst in Städten oft das schnellste Verkehrsmittel. „Denn das Liniennetz läuft fast immer auf das Zentrum zu, wer dorthin will, kommt mit dem ÖPNV schneller und bequemer ans Ziel als mit dem Auto. Wer aber quer durch die Stadt will oder in die Randbereiche, muss umsteigen. Und das dauert oft länger als eine entsprechende Autofahrt.“ Davon seien viele Menschen betroffen, wie auch von Stadtplanungsfehlern wie Wohnsiedlungen in den Außenbezirken, ohne attraktive ÖPNV-Anbindung. „Der Nulltarif“, sagt Jürgen Gies, „heilt diese Fehler nicht.“

Von Versuch zu Versuch

Aber auffällig ist auch: Bei allen bisherigen Versuchen koppelten die Städte den Nulltarif an einen Ausbau des Nahverkehrsangebotes. Aber den Autofahrern machten sie das Leben nicht schwerer. In Templin gab es nie Parkgebühren, auch um dem lokalen Handel nicht zu schaden. Hasselt führte lediglich im Zentrum Parkgebühren ein – einen Euro pro Stunde. In Tallinn stiegen die Parkgebühren bis Ende des vergangenen Jahres nur um 25 Prozent.

Gerade Versäumnisse wie diese bestärken die Befürworter des Nulltarifs – gekoppelt mit einer deutlichen Erschwerung des Pkw-Gebrauchs könnte er die erwünschten Wirkungen durchaus erzielen. „Es braucht Restriktionen wie stringente Parkraumbewirtschaftung, Tempolimits oder eine Citymaut“, sagt Oscar Reutter vom Wuppertal Institut. „Ein ausbalanciertes Gesamtkonzept aus Anreizen zum Umsteigen ist nötig. Manche Städte machen das. Und das müsste man auch bei der Einführung eines Bürgertickets ausprobieren.“

Fraglich aber bleibt, ob sich überhaupt allgemeine Aussagen über einen Nulltarif treffen lassen. Denn, so Oscar Reutter: „Man muss das immer örtlich betrachten, denn jede Stadt ist eigen. Mit einem Modellprojekt können aber erste Erfahrungen gewonnen werden. Dann ist zu prüfen, was daraus auf andere Fälle übertragen werden kann.“ Reutter würde das Bürgerticket gern in Wuppertal ausprobieren, auch weil der Radverkehr dort lediglich 1,5 Prozent am Gesamtverkehrsaufkommen ausmacht. Die Ergebnisse würden aber wenige Erkenntnisse über Städte mit mehr Radfahrern liefern.

Auch der Kostendeckungsgrad eines Verkehrsunternehmens sagt wenig aus, denn am Ende zählt die konkrete Summe, die eine Kommune aufgrund des Ausfalls von Ticketeinnahmen kompensieren müsste. Bei schienengebundenen Nahverkehrssystemen fallen aber insgesamt deutlich mehr Kosten an als bei Bussen.

Auch das ist ein Grund dafür, warum womöglich ausgerechnet Tübingen das nächste Nulltarif-Experiment wagen wird. Die Stadt betreibt ihren Nahverkehr allein mit Bussen und erwirtschaftet mit etwa zehn Millionen Euro rund die Hälfte des vergleichsweise geringen Gesamtaufwands durch den Verkauf von Fahrscheinen.

Bei einem Nulltarif rechnet Bürgermeister Boris Palmer mit zusätzlichen Investitionen von 6,5 Millionen Euro – macht insgesamt 16,5 Millionen Euro in einer Stadt mit 87.000 Einwohnern. „Also rund 15 Euro pro Bürger und Monat“, sagt Palmer, „das ist doch letztlich nicht viel.“ Dafür würde er den Haushalt umschichten und kommunale Steuern erhöhen. Negative Folgen fürchtet er nicht. „Kein Mensch wählt seinen Wohnsitz aufgrund der Grundsteuer, und ein paar Prozentpunkte mehr bei der Gewerbesteuer sind auch verkraftbar, wenn man sonst Wettbewerbsvorteile ausspielen kann.“ Im Herbst wird sich zeigen, ob die Tübinger das ähnlich sehen. ---