Stochern im Nebel

Der Systemtheoretiker Helmut Willke über die Rationalität irrationalen politischen Handelns.




brand eins: Nach dem kapitalen Versagen des Marktes soll die Politik es richten. Allerdings erwecken viele Politiker den Eindruck, in ihrer eigenen Welt zu leben. Wenn sie etwa Hartz IV mit spätrömischer Dekadenz vergleichen, von Vollbeschäftigung fantasieren oder Jahre brauchen, um den Krieg in Afghanistan öffentlich auch als solchen zu bezeichnen. Viele Bürger sprechen "denen da oben" deshalb den Bezug zu realen Welt ab. Herr Willke, was sagen Sie zu dieser Beobachtung?

Helmut Willke: Aus systemtheoretischer Sicht ist sie fast zwingend. Korrigieren würde ich allenfalls den Ausdruck "die da oben", wissenschaftlich korrekt müsste es heißen: die da drüben.

Die da drüben?

In der modernen, funktional differenzierten Gesellschaft gibt es kein Oben und Unten mehr, sondern nur Beziehungen auf gleicher Ebene. Die da drüben heißt: die in den anderen Systemen, die von unserem Geschäft keine Ahnung haben. Wir sind Spezialisten auf Teilgebieten, bei der Mehrzahl der Themen aber Laien. Das große Ganze überblickt kaum noch jemand. Das ist ein Problem, das viele betrifft - vor allem aber die Politik.

Die deshalb irrational handelt?

Ja, aber nur aus unserer Sicht. Im System Politik werden die für uns irrational anmutenden Handlungen oder Äußerungen wieder ungemein rational. Das ist das Paradox der Politik: Ihre Irrationalität ist ihrer spezifischen Rationalität geschuldet.

Moment, Sie behaupten, irrational sei das Rationale?

Vor dem Hintergrund von vierjährigen Amtsperioden und dem Druck, wiedergewählt zu werden, agiert die Politik sehr rational. Parteien sind vor allem eines: Wahlkampfmaschinen. Das große Ganze oder langfristige Entwicklungen komplexer Probleme können sie nicht verfolgen und schon gar nicht steuern.

Aber die Merkels, Westerwelles und Seehofers versprechen doch genau das. Die Taliban in Afghanistan wollen sie besiegen, Jobs schaffen, Wachstum fördern, die Finanzkrise meistern, Steuern senken, den Sozialstaat stärken, Griechenland retten - die Liste ist lang.

Und genau das ist die große Lebenslüge der Politik. Sie versteht von den meisten dieser Problemfelder nichts. Sie ähnelt einem Dinosaurier mit gewaltigem Körper und kleinem Gehirn. Dennoch mischt sie sich in immer mehr Gebiete ein, aus ihrem Selbstverständnis heraus gezwungenermaßen: Vor dem Druck der Wiederwahl muss sie so tun, als habe sie überall den Durchblick.

Wo wird diese Lebenslüge denn besonders deutlich?

Eine unbedingte Deutlichkeit gibt es nicht, sonst wären die Defizite leichter zu beheben. Komplexe Problemkonstellationen sind intransparent, ungewiss und kontrovers. Hier drückt sich fehlende Steuerungskompetenz im Scheitern aus. Wir wissen, dass in der Gesundheits-, Sozial-, Entwicklungs-, Bildungs- oder Integrationspolitik die Misserfolge seit Jahrzehnten eklatant sind.

Woran hapert es konkret?

Nehmen wir die Reform des Gesundheitssystems. Seit Jahrzehnten scheitern die politischen Parteien daran, weil sie seine Dynamik und den Lobby-Einfluss etwa der Pharmaindustrie falsch einschätzen. Weil mit den Mitteln des Rechts, also der Macht, die Geldströme des Gesundheitssystems schwer zu steuern sind. Und weil der Politik das Wissen fehlt, um den Argumenten der Interessenvertreter etwas entgegenzusetzen oder das System überhaupt im Detail zu verstehen.

Wer hat Ihrer Meinung nach die richtigen Steuerungsinstrumente?

Niemand. Man kann die richtigen Steuerungsinstrumente nicht haben. Man kann nur ein angemesseneres Steuerungskonzept entwickeln. Wir müssen uns von der traditionellen Idee einer direkten Steuerung verabschieden. Die Evolution der Gesellschaft verlangt längst nach einer indirekten Steuerung, die Rahmenbedingungen setzt, auf welche das System - beispielsweise das Gesundheitssystem - in seiner eigenen Logik reagiert.

Wohin bewegt diese Evolution denn die Gesellschaft?

Die Antworten darauf sind alle Spekulation. Was wir allerdings wissen, ist, welche beiden fundamentalen Dynamiken die laufende Evolution treiben: die Globalisierung und die Transformation der Industriegesellschaft zur Wissensgesellschaft.

Und was bedeutet das für die Politik?

Durch die Globalisierung weiten sich alle Probleme, sämtliche Systeme und Teilgebiete der Gesellschaft ungemein auf. Die Politik der modernen Staaten gerät dabei in eine Schieflage, da sie und damit die Demokratie noch immer an die traditionelle Form des Nationalstaates gebunden sind. Unternehmen, die Wissenschaft oder die Umweltbewegung agieren längst global. Die Politik macht das alles nicht, will aber dennoch diese Gebiete steuern. Nur, mit welchen Werkzeugen will sie das bitte schön tun?

Etwa mit Institutionen wie dem Europäischen Parlament.

Die EU ist ein Sonderfall, dort wurden neue staatliche Institutionen geschaffen, und die Mitgliedsländer haben gewisse Teile ihrer Souveränität an die EU-Institutionen abgegeben. Ähnliches gilt für die Nato und die U N. Die umfassende Globalisierung läuft aber ganz anders: Sie wird getrieben von der Dynamik der gesellschaftlichen Teilsysteme Ökonomie, Wissenschaft, Gesundheit und Medien. Sie wachsen über die nationalstaatlichen Grenzen hinaus und vernetzen sich global. Die nationalstaatliche Politik kommt nicht hinterher, weil sie an konkrete Territorien gebunden ist und darüber hinaus nur sehr indirekte Einflussmöglichkeiten hat, etwa über internationale Verträge oder Institutionen.

Die Politik versucht also mit territorialen Problemlösungsinstrumenten eine globale Problembewältigung?

Was wieder zum Paradox der Irrationalität durch zu große Rationalität führt, wie wir es jüngst bei der Klimakonferenz in Kopenhagen erlebt haben. Die Nationalstaaten mussten dort aus ihrer eigenen Logik heraus in ihrer nationalstaatlichen, bornierten Rationalität verharren. Auf das große Ganze wiederum, also die globale Welt gesehen, führte das dann zur irrational anmutenden Vertagung konkreter Maßnahmen.

Wissen die Politiker um ihre beschränkte Steuerungskompetenz?

Natürlich, aber sie arrangieren sich schnell mit ihren begrenzten Möglichkeiten. Allerdings nur, wenn sie in der Regierung sind. Dieses Wechselspiel lässt sich bei jedem Regierungswechsel leicht beobachten, gegenwärtig bei den vielen eher komischen Gelegenheiten, bei denen die S PD das Gegenteil von dem sagen muss, was sie vor ein oder zwei Jahren in der Regierung gesagt hat.

Sind die irrationalen Ausfälle wie die von Guido Westerwelle gegenüber Arbeitslosen auch solcher Unsicherheit geschuldet?

Moment, das waren keine irrationalen Ausfälle, sondern sorgfältig kalkulierte Signale an eine bestimmte politische Klientel. Je weniger eine Partei Volkspartei ist, desto spezifischer kann sie ihre Klientel mit kalkulierten Ausfällen zufriedenstellen. Westerwelles Äußerungen waren so gesehen unverschämt rational.

Bewertet die Politik eigentlich die Wirkung ihrer Maßnahmen?

Eine solche Evaluierung ist kaum vorgesehen und wenn, dann werden diese Ergebnisse weder wahrgenommen noch berücksichtigt, ist das Ganze also für die Katz. Die laufende Debatte etwa um die Aufarbeitung der globalen Finanzkrise führt zu unzähligen Vorschlägen, eine konsequente und disziplinierte Evaluierung der Wirkungen solcher Vorschläge ist aber nicht zu beobachten. Das ist nur ein Stochern im Nebel.

Viele Bürger wollen aber, dass der Staat den Bankern stärker auf die Finger schaut.

Richtig, in der Aufarbeitung der Finanzkrise lebt der Mythos vom starken Staat wieder auf. Diese Retter-Rolle hat der Marktfundamentalismus der jüngsten Vergangenheit zu verantworten. Nur, so wenig der Markt alle Systeme unserer Gesellschaft steuern kann, so wenig kann es auch der Staat allein. Was tut er denn? Er gibt das Geld künftiger Generationen aus. Inhaltlich beizusteuern hat er wenig. Die wirklich relevanten Probleme kann die Politik allein nicht lösen.

Wer soll es dann tun?

Denkbar sind Zusatzeinrichtungen zum politischen Entscheidungsprozess, welche Langfristigkeit und strategische Kompetenz in die Politik tragen, ohne deren demokratische Grundlagen anzutasten. Die Alternative wäre China: Dort gibt es Langfristigkeit und eine herausragende strategische Kompetenz der Politik - aber leider keine Demokratie. Besteht man auf Demokratie, und das tue ich, dann ist die Aufgabe um einiges schwieriger.

Was meinen Sie mit Zusatzeinrichtungen? Arbeitskreise, Expertenrunden und Beraterstäbe gibt es doch längst zuhauf.

Richtig, aber bislang unsichtbar für die Öffentlichkeit. Die Politik sollte das, was dort passiert, ans Licht bringen und zum legitimen Standbein ihrer Arbeit machen.

Wie stellen Sie sich das vor?

Warum richten wir keine Spezialparlamente für spezifische Verantwortungsbereiche ein? Schon jetzt werden Organisationen mit Aufgaben betraut, welche für die Politik fachlich zu schwierig und aufwendig wären, etwa TÜV oder ISO-Normierungen. Dieser Grundgedanke ließe sich auf definierte Großprobleme ausdehnen, für die Fachleute nach den Regeln wissenschaftlicher Gemeinschaften Vertreter wählen und Optionen erarbeiten. Konkrete Umsetzungen blieben Institutionen oder Agenturen überlassen, die - wie etwa die Bundesbank - mit einem gewissen Grad an Autonomie ausgestattet wären und dennoch einer losen politischen Aufsicht unterliegen.

Ein weiteres Parlament für jedes Problem? Wird dann nicht noch mehr als bisher diskutiert, statt vernünftig entschieden?

Von der Vorstellung, für jedes Problem eine rationale Lösung zu haben, müssen wir uns verabschieden. Probleme wie der Klimawandel lassen sich durch Gesetze nicht mehr lösen. Ein Problem verschwindet doch nicht, nur weil es ein Gesetz dazu gibt. Was wir in Zukunft leisten müssen, ist, mit Problemen zu leben. Sie beispielsweise durch Spezial-Parlamente langfristig zu verfolgen, unser Handeln immer wieder neu abzugleichen und zu reflektieren, damit uns diese Probleme nicht überwältigen.

Könnte auch mehr Bürgerbeteiligung helfen?

Die Modelle der Bürgerbeteiligung funktionieren nur in einem ersten euphorischen Anlauf und scheitern dann alle am Mangel von Zeit und Engagement. Das erlebt die Schweiz gegenwärtig. Laien-Beteiligung widerspricht der zunehmenden Spezialisierung und verkommt zum pseudo-demokratischen Feigenblatt.

Gibt es auch Beispiele für eine funktionierende Steuerung?

Ein Beispiel ist das Streitschlichtungsverfahren der Welthandelsorganisation. Vereinfacht gesagt, erarbeiten neutrale Experten einen Lösungsvorschlag für ein Handelsproblem zwischen zwei Staaten. Die normative Steuerung wird also durch eine kognitive ersetzt, in welcher sich die angemessenere Expertise durchsetzt. Statt um "Rechtsfindung" geht es um Problemlösung, wobei sich die Verfahrensbeteiligten durch Vertrag daran gebunden haben, die Lösung der Experten zu akzeptieren.

Was könnte die Gesellschaft von diesem Modell lernen?

Moderne Steuerung. Die könnte darin bestehen, komplexe Sachfragen den kurzfristigen Kalkülen der Parteipolitik zu entziehen und in Fachgruppen so aufzubereiten, dass sie politisch behandelbar werden. Hierzu bedarf es Institutionen, die strategisch arbeiten können, etwa Stiftungen, Thinktanks, NGOs.

Sie meinen also, um besser steuern zu können, wird sich die Politik zurücknehmen müssen?

Sie wird sich revidieren, sich bescheiden und zu einer nüchternen Einschätzung ihrer tatsächlicher Steuerungskompetenz gelangen müssen. Tun die Parteien das nicht, treiben sie sich auch weiterhin gegenseitig in die Falle ihrer Versprechungen. Die Politik kann sich von ihrer traditionellen Rolle aber noch nicht lösen. Sie scheint auch nur zwischen den Extremen Laisser-faire und Hierarchie denken zu können. Beides wird in Zukunft keinen Erfolg haben.

Aber wäre das Ergebnis von weniger Staat nicht das, was Sie einmal als "Nachtwächterstaat der Ökonomie" bezeichnet haben?

Nein, es geht eher darum, die Politik in die Lage zu versetzen, die traditionellen Verknüpfungen aufzubrechen, neue Akteure auf der staatlichen Bühne zuzulassen und private Autorität anzuerkennen und darauf auch zu vertrauen. Dies meint keineswegs den Marktfundamentalismus, der sich jüngst als ungeeigneter Weg erwies. Lassen Sie mich das klar feststellen: Wir brauchen den Staat. Wir brauchen die Politik. Wir brauchen aber auch eine Neuausrichtung, eine Diskussion über die Frage: Wo ist der Bedarf an staatlicher Regulation, und wo sind die Probleme, die die Politik gewiss nicht lösen kann?

Welche Probleme sind das?

Zuallererst die derzeit wichtigste gesellschaftliche Frage: Wie kann die Politik Rahmenbedingungen für den globalen Kapitalismus formulieren und durchsetzen? Davon hängt in Zukunft das Überleben der Demokratie ab. Wir stehen hier vor einem Dilemma der Gegensätze: Die Demokratie steht für Gleichheit, der Kapitalismus lebt aber vom Anreiz durch Unterschiede. Die Rationalität auf der einen bedeutet immer Irrationalität auf der anderen Seite. Diesen Gegensatz wird die Politik nicht auflösen können. Da bedarf es intermediärer Ebenen.

Und welche Rolle sollte die Politik wahrnehmen?

Zum Beispiel verteilte Intelligenz als Steuerungsmodell integrieren, indem sie Wissen unterschiedlicher Experten zusammenbringt und zwischen ihnen moderiert. Unternehmen praktizieren das bereits, indem sie bei Problemlösungen Akteure verschiedener Abteilungen und Hierarchien zusammenbringen. Dies wäre eine Art Vermeidungspolitik, die durch permanentes Lernen und Reflexion ihr Handeln bezüglich eines Problems ständig hinterfragt und neu ausrichtet, um schädliche Entwicklungen zu vermeiden. Das Gegenteil dazu ist die momentane Politik des Aufschubs von Problemen. Kurzfristige Maßnahmen versprechen kurzfristige Resultate, deren oft negative langfristige Folgen späteren Regierungen und Generationen aufgebürdet werden.

Sprechen Sie mit Politikern über Ihre Ideen?

Kaum. Das politische System ist verfilzt und festgefahren, auch externe Beratungsaufträge vergibt man nur an die eigenen Leute. Die Politik schafft es nicht, aus ihrem System herauszutreten.

Und wenn wir nichts ändern und so weitermachen wie bisher?

Dann ist das auch nicht das Ende. Wir stolpern weiter von Krise zu Krise, werden eine ineffiziente Gesellschaft mit immensen Kosten haben, Katastrophen werden zur Normalität, der Preis wären Verluste an Vermögen und Leben. Aber es wird dennoch immer weitergehen, und die Politik wird uns weiterhin sagen: Besser geht es halt nicht. -

Helmut Willke, Jahrgang 1945, ist Professor für Global Governance an der Zeppelin Universität Friedrichshafen mit Gastprofessuren in Washington D. C., Genf und Wien. 1994 erhielt er den Leibniz-Preis der Deutschen Forschungsgemeinschaft. Bücher von Helmut Willke: Entzauberung des Staates - Überlegungen zu einer gesellschaftlichen Steuerungstheorie. 1983 Atopia - Studien zur atopischen Gesellschaft. Suhrkamp, 2001 Smart Governance - Governing the Global Knowledge Society. Campus, 2007; 250 Seiten; 29,50 Euro