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Nicht nur Grund zur Freude

Bonn zählt zu den beliebtesten Städten Deutschlands. Den Regierungsumzug haben die Rheinländer blendend verkraftet. Nur mit den Zahlen beschäftigen sie sich ungern denn die könnten ihnen die Laune verderben.




- Sie kamen nicht über Nacht. Sie hatten sich angekündigt, und als die Ersten von ihnen die Autobahn verließen, zeigte man ihnen stolz die Wege und sagte: "Seht nur hin! Das hat euch das große Glück gebracht." Die Männer in den Lastwagen aber schauten kaum hin. Sie wollten zügig arbeiten. Sie parkten Stoßstange an Stoßstange, brachten Helfer mit, die unablässig Kisten schleppten, Akten und Erinnerungen. Und dann verschwanden sie in Richtung Metropole, so als habe es Bonn, die Hauptstadt der deutschen Erfolgsgeschichte, im Grunde nie gegeben. Für Bonn allerdings war der Regierungsumzug 1999 nicht das Ende. Zwar zog es zu Tausenden die Menschen aus der Stadt, die in Bonn für die Ministerien, Abgeordnetenbüros, Botschaften und Interessensverbände gearbeitet hatten. Zwar fielen die 100 Millionen Mark fort, mit denen der Bund die 300 000-Einwoh-ner-Stadt bezuschusst hatte. Auch 1,43 Milliarden Euro Übergangshilfe waren endlich. Die Stadt aber wurde keineswegs zur Geisterstadt. Im Gegenteil, sie spiegelt sich in den Neubauten von gleich fünf Dax-Unternehmen, die an Identität stiften, was durch den Berlin-Umzug verloren schien. Die Einwohnerzahlen sind stabil, im alten Regierungsviertel arbeiten mehr Menschen als zuvor, und in den Studien, die nach den lebenswerten Städten Deutschlands fragen, liegt Bonn regelmäßig auf den vorderen Plätzen.

Nur die Erkenntnis, zumindest in einer Hinsicht eine ganz normale Stadt zu sein, setzt sich am Rhein erst langsam durch. Eine ganz normale Stadt hat einen ganz normalen Haushalt mit beschränkten Mitteln - und ziemlich kniffligen Herausforderungen.

Warum lässt sich das den Bürgern nicht erklären?

Die Einnahmen

Die Stadt versuchte es mit Transparenz. Sie legte schon nach Ende der "Ausgleichsvereinbarung" 2004 eine Broschüre vor, die den Bürgern einzelne Posten des städtischen Haushalts erklärte, und erst recht nach Einführung des Neuen Kommunalen Finanzmanagements (N KF) in Nordrhein-Westfalen gerieten diese Erläuterungen immer detaillierter. Mit dem N KF sollte es möglich werden, eine Kommune mit unternehmerischen Augen zu betrachten, versteckte Belastungen zu erkennen und eine aussagekräftige Bilanz zu ziehen. Denn auch eine Stadt muss mit Einnahmen und Ausgaben umgehen können wie ein Kaufmann. Auch eine Stadt beschäftigt Personal und macht ihren Einwohnern Angebote. Und auch Städte stehen untereinander im Wettbewerb um Unternehmen und Bürger, schon weil die Steuern und Gebühren zahlen sollen.

Das ist die Einnahmeseite: Die Stadt Bonn erwartete, als sie die Planung ihres Doppelhaushalts 2008/2009 präsentierte, für das Jahr 2008 insgesamt Einnahmen in Höhe von 738 Millionen Euro. Den größten Batzen davon machten Steuereinnahmen in Höhe von 422 Millionen Euro aus. Sie stammten aus den Gewerbesteuern (182 Millionen), von denen die Stadt einen Teil an Land und Bund abtreten muss, aus dem städtischen Einkommensteueranteil (124 Millionen), den die Stadt über einen Verteilungsschlüssel vom Land erhält, aus der Grundsteuer (64 Millionen), die zu den schönsten Überraschungen im Leben eines Häuslebauers gehört, aus Umsatz-, Verbrauchs- und Aufwandsteuern.

Die Stadt rechnete freilich auch mit Einnahmen, die nicht zu den Steuereinnahmen zählen: 160 Millionen Euro Gebühren und Abgaben - angefangen vom Parkticket, das die Bürger vor der Entenfütterung am Teich in den Rheinauen zu lösen haben, bis hinauf zu den Müll- und Abwassergebühren. Es gab die Aussicht auf "Schlüsselzuweisungen", die "steuerschwache" Gemeinden, wenn es schlecht läuft, über ein gewieftes Solidarsystem der Kommunen erhalten. Und auf 106 Millionen Euro von Banken. Die Hälfte war für Umschuldungen vorgesehen. In der Bürgerbroschüre hieß es lapidar: "Eine weitere wichtige Einnahmequelle stellt die Kreditaufnahme dar."

Die Ausgaben

Was die Einnahmen taugen, verraten naturgemäß erst die Ausgaben, und die wurden für die Jahre 2008/2009, wie es sich für den Aufbruch in ein Unternehmerdasein gehört, in einem "Leistungskatalog" verzeichnet, geordnet nach "Produktbereichen". Schon der erste Blick auf die Darstellung zeigt allerdings den wesentlichen Unterschied zwischen einer Stadt und einem Unternehmen: "Ein Unternehmen ist gewinnorientiert ausgerichtet", sagt Paul Witt, Professor an der Hochschule für öffentliche Verwaltung Kehl und gefragter Trainer ratloser Kommunalpolitiker. "Unternehmen bringen ihre Produkte nur dann auf den Markt, wenn sie mit ihnen Gewinn machen können. Eine Stadtverwaltung wird mit ihren Produkten nicht immer in die Gewinnzone kommen. Sie muss auch Dienstleistungen erbringen, bei denen sie drauflegen muss."

Die teuersten "Produktbereiche" im Bonner Haushaltsplan 2008/2009 sind die Sozialleistungen, zu denen Arbeitslosengeld I I und Sozialhilfe zählen. Die Kinder-, Jugend- und Familienhilfe, zu denen die Kindergärten gehören. Die Innere Verwaltung, die immerhin 5700 Mitarbeiter beschäftigte, 700 davon allein im Amt für Kinder, Jugend und Familie. Und die "Allgemeine Finanzwirtschaft", Ausgaben also etwa für Umlage- und Zinsrückzahlungen.

Ende September 2007 hatte die Stadt Bonn bereits Schulden in Höhe von 888,5 Millionen Euro, rund 2800 Euro pro Einwohner. Rechnete man kurzfristige Überziehungskredite mit ein, die Experten als stille Kostentreiber kritisieren, erhöhte sich die Schuldenlast gar auf rund 1,2 Milliarden Euro, 3680 Euro pro Kopf. An ein Abtragen dieser astronomischen Summe war kaum zu denken. Wie auch? Man würde ja für 2008 allein 48,9 Millionen Euro an Zinsen zahlen müssen. "Für die kommenden Jahre", sagte der Kämmerer in seiner Haushaltsrede, "müssen wir uns das Ziel setzen, mehr zu tilgen, als wir an neuen Krediten aufnehmen, damit tatsächlich ein Schuldenabbau erreicht wird." Das Schulterzucken in Deutschlands Stadträten ist in solchen Augenblicken so groß, dass man die Folgen problemlos bis hinein in die Massage- und Orthopädiepraxen verfolgen könnte.

Dabei ist es zuweilen durchaus möglich, kostendeckend zu arbeiten. Zum Beispiel bei Müllabfuhr, Abwasser und Bestattungen. Das sind Posten, bei denen die Kosten in Bonn durch die Gebühren weitgehend gedeckt waren. Und wo diese Kosten stiegen, kletterte man mit Gebührenerhöhungen einfach hinterher. Büchereien, Museen, Kindergärten, Bäder sowie die Volks- und Musikschule aber waren reine Zuschussbetriebe.

Insgesamt rechnete die Stadt für 2008 mit 738 Millionen Euro Einnahmen - und einem Jahresergebnis von minus 211 Millionen Euro. Doch diese Zahlen waren schon wenige Monate später wieder überholt.

Millionäre, Visionäre, Pensionäre

Gibt es einen Ausweg aus der Schuldenfalle? Paul Witt, der Experte für öffentliche Finanzen, holt bei der Antwort etwas weiter aus. Ein Unternehmer, sagt er, könne sich von defizitären Wirtschaftszweigen trennen. Zwar müsse auch er als Firmenchef mit politischen Entscheidungen leben, Steuern und Abgaben entrichten, Tarifvereinbarungen übernehmen - aber er sei Herr über seine Kasse. Anders dagegen ein Stadtrat. Der agiere einerseits zwar wie ein Vorstand seiner Kommune, könne andererseits aber nur über zehn oder 15 Prozent eines Haushalts verfügen, die nicht zu den Pflichtausgaben einer Stadt zählen.

Dennoch rät Witt Lokalpolitikern, angesichts der "vielen defizitären Posten nicht zu erschrecken". Für Dinge wie diese sei die große Umverteilung aus dem noch größeren Topf der Einnahmen nun einmal gedacht, auch für teure Reparaturen und den Erhalt just jener Infrastruktur, die etwa in Bonn dank der Hauptstadtjahre ein wenig üppiger und aufwendiger ausfällt als andernorts. Er sagt aber auch: "Ein Haushaltsplan hat bei den Kommunen den Sinn, einen ausgeglichenen Haushalt zu erzielen. Eine Gemeinde darf nur so viel ausgeben, wie sie einnimmt. Das muss man Lokalpolitikern, die ja auch oft nur bis zur nächsten Wahl denken, immer wieder sagen. Schon Kredite und Haushaltskorrekturen sind genehmigungspflichtig. Wer da die Auflagen nicht erfüllen kann, verliert ganz schnell den letzten Hauch von Selbstbestimmung."

Oder wie es der "Bonner General-Anzeiger" aus dem Juni 2009 formulierte, als der Stadtkämmerer von einem drohenden "Nothaushalt" sprach: "Dann spielt nicht mehr im Rathaus die Musik, sondern in Köln. Dann diktiert der Regierungspräsident die Ausgabenpolitik der Stadt Bonn." Schon 2008 musste der Haushalt von der Kommunalaufsicht genehmigt werden.

Gibt es überhaupt Spielräume?

Die Ausgabenposten der Großen seien kaum zu überblicken, sagt Witt, und die Möglichkeiten der Kleinen gering. Mittelgroße Städte aber könnten noch etwas bewegen. "Zwischen 50 000 und 250 000 Einwohnern ist oft noch Spielraum." Hebel lassen sich zum einen auf der Einnahmeseite ansetzen: So kann man die Gebühren erhöhen. Es gibt auch die Möglichkeit, neue Unternehmen in die Stadt zu locken, schon um "zwei Fliegen mit einer Klappe" zu schlagen: Die Firma zahlt Gewerbesteuer, das Einkommen der Belegschaft erhöht den Einkommensteueranteil. "Schließlich kann man auch ein städtisches Angebot schaffen, das mehr Gutbetuchte anzieht, die Einkommensteuer zahlen. Aber das ist meistens schwieriger. Dafür sind hohe Investitionen in Schulen, Schwimmbäder, Kultureinrichtungen und die Infrastruktur notwendig." Oder ein historisches Erbe.

Die Bonner von heute treffen es in dieser Hinsicht glänzend an: In der Innenstadt, postkartentauglich verziert, steht das kurfürstliche Schloss, in dem sich seit 1818 das Hauptgebäude der Universität befindet. Im Süden der Stadt, nah am Wasser gebaut, protzen die Villen der Millionäre, die Bonns Stadtherren einst in die Welt der nibelungenseligen Rheinromantik lockten. In den Rheinauen gibt es ein riesiges Naherholungsgebiet, das zur Bundesgartenschau 1979 angelegt worden war.

Und natürlich hinterließ auch die Zeit als Bundeshauptstadt ein ansehnliches Erbe. Zwar stieß der Bund erst Ende der achtziger Jahre, als niemand mehr an die deutsche Einheit glaubte, den Bau hauptstädtischer Straßen und Museen wie der Bundeskunsthalle und des "Hauses der Geschichte" an - jahrzehntelang galt Bonn als Provisorium, sodass nur billig und kantig gebaut worden war. Geprägt aber wurde Bonn bis in die Rückenhaltung hinein von der Anwesenheit der Politiker, Diplomaten und Beamten. Sie erwarteten ein gutes Nahverkehrsnetz und gute Schulen für ihre Kinder, und als sie nach Berlin zogen, blieben in der "Bundesstadt Bonn" nicht bloß zahlreiche Ministerien mit 9000 Mitarbeitern und die Nachfolgefirmen der privatisierten Bundespost, sondern vor allem Heerscharen zahlungskräftiger Bundespensionäre. Schon der Nostalgie, des Rheins und des Seniorenstudiums wegen.

Auch die Pflege eines historischen Erbes freilich kostet. Womit wir bei den Hebeln wären, die sich bei der Haushaltssteuerung auf der Ausgabenseite ansetzen lassen. Gerade auch hier, sagt der Wissenschaftler Witt, sei oft mehr Einsparpotenzial vorhanden als gedacht, und zwar nicht mit dem Rasenmäher, sondern im Detail. "Man kann viel darüber erreichen, dass man die Bürger zu Engagement auffordert. Man kann sie um Sparvorschläge bitten, wie Freiburg und Bonn dies getan haben. Man kann ihnen beibringen, finanzpolitisch zu argumentieren."

Die Stadt der Freude

Womöglich deshalb investierte die Stadt Bonn in den vergangenen zwei Jahren 600 000 Euro in ein neues Marketingkonzept, in "wichtige Maßnahmen der städtischen Öffentlichkeitsarbeit", in "Bürgerinformation" und "imagefördernde Großveranstaltungen" wie das Feuerwerkspektakel "Rhein in Flammen", bei dem sich selbst die Schiffe auf dem Rhein andächtig stauen.

Das offizielle Motto, abgesegnet durch den Stadtrat, lautet seitdem: Freude. Joy. Joie. Bonn.

Diese große Freude macht das Presseamt und die Tourismus und Congress GmbH der Region Bonn/ Rhein-Sieg - die sich zu 80 Prozent über den Verkauf von Tickets selbst finanzieren kann - zu einem Schlüsselunternehmen für den städtischen Erfolg.

Sie berauscht allerdings auch die Bürger. Die Bonner halten ein hochwertiges, 2008 mit mehr 20 Millionen Euro von der Stadt bezuschusstes Opern- und Schauspielangebot für selbstverständlich, schon weil ihnen 2007 das zugehörige Ballett genommen worden war. Sie kraulen durch fünf städtische Freibäder, schon weil sie das schönste von ihnen durch die Kampagne "Rettet das Melbbad! " vor der Schließung bewahrten. Sie träumen von einem modernen Festspielhaus anstelle der bisherigen Beethovenhalle, lassen sich auf Wagnisse ein wie das World Congress Center im alten Regierungsviertel, dessen Geschichte um einen Investor aus Fernost immer rätselhafter wird. Und sie genießen, dass ihnen die Sponsorentätigkeit der Unternehmen eine Basket-ball-Halle, ein Basketball-Bundesliga-Team und zeitweilig auch Tour-de-France-Helden bescherte.

Ein Besuch in Bonn, schrieb die "New York Times" unlängst, fühle sich an wie "a small city on steroids". Wie sehr das städtische Leben von einigen wenigen großen Steuerzahlern wie der Telekom abhängig ist, blenden die Bonner aus. Von den Auswirkungen der Finanzkrise gar nicht erst zu reden. Die wird sich in den kommunalen Haushalten durch sinkende Gewerbe- und Einkommensteuereinnahmen ebenso bemerkbar machen wie durch steigende Zinsen und Sozialausgaben.

Aber gut. Die ersten Paragrafen des "Rheinischen Grundgesetzes" lauten nicht von ungefähr:

§1 Et es, wie et es! - Es ist, wie es ist.
§2 Et kütt, wie et kütt! - Es kommt, wie es kommt.
§3 Et hätt noch emmer joot jejange - Es ist noch immer gut gegangen.

Und wenn es mal schlecht läuft, lassen sich bekanntlich immer noch die Parkgebühren erhöhen.

Der Tag der Abrechnung

"Mit zusätzlichen Einnahmen aus Parkgebühren aber wird Bonn seine Finanzprobleme nicht lösen können. Denn 150 000 Euro mehr ist angesichts eines Defizits im Doppelhaushalt von 230 Millionen Euro der besagte Tropfen auf den heißen Stein." Das schrieb Wolfgang Wentsch, Redakteur des "Bonner General-Anzeigers", schon vor anderthalb Jahren, so wie er überhaupt mit seinen Kommentaren und Analysen gegen die Flickschusterei in der Kommunalpolitik anschreibt, was die Tastatur hergibt. Als er an diesem Abend in der Redaktion sitzt, telefoniert und die Ausgabe zur Oberbürgermeisterwahl vorbereitet, sagt er: "Bei einem Unternehmen wären die Alarmglocken doch schon vor vielen Jahren angesprungen."

Warum springen die Alarmglocken in Bonn nicht an?

Wentsch überlegt, ob er noch einmal an die Millionen erinnern soll, die Bonn früher zur Wahrnehmung hauptstädtischer Aufgaben erhielt; der Mensch ist schließlich ein Gewohnheitstier. Er denkt auch über die wahltaktischen Zwänge nach, die eine nüchterne Haushaltsführung verhindern: "Es wird viel kaschiert und schnell vergessen, dass Bonn etwa bereits seine städtischen Wohnungen verkaufte und viel Tafelsilber veräußerte." So stellte der Bonner Stadtkämmerer den Doppelhaushalt 2008/2009 mit folgenden Worten vor: "Der für den Haushaltsausgleich maßgebliche Ergebnisplan ist [...] trotz hoher Defizite formal ausgeglichen. Hierbei handelt es sich, das muss uns allen bewusst sein, aber nur um einen buchungsmäßigen Haushaltsausgleich, der nur über die Inanspruchnahme der Ausgleichsrücklage sowie der Reduktion der allgemeinen Rücklage als Bestandteile des Eigenkapitals erreicht werden kann."

Vor allem aber, sagt Wentsch, fehle es schlichtweg an Sachverstand, um bei dieser komplizierten Thematik überhaupt mitreden zu können, und zwar bei Bürgern ebenso wie bei Stadträten oder Journalisten. "Auch die Erläuterungen, die der Bürger in Bonn erhält, sind in Wahrheit noch sehr dürftig", kritisiert er. "Sie reichen noch immer nicht aus, um sich mit dem Haushalt wirklich auseinandersetzen zu können." Wer kennt schon den Unterschied zwischen Ertragsplan und Finanzplan? Wer versteht eine Sprache, in der die Zuschüsse für einen Verein als Transferleistungen bezeichnet werden? Und wer weiß schon, dass bei den Transferleistungen auch die Personalkosten städtischer Eigenbetriebe wie des Theaters versteckt sein können?

Das schränkt die Lese- und Mitwirkungsmöglichkeit dann doch erheblich ein. Und erhöht den Druck auf diejenigen, die sich wie Wentsch um eine Übersetzung bemühen.

In Bonn nahmen nach der Vorstellung des Doppelhaushalts 2008/2009 ganze 112 Bürger die Gelegenheit war, mit der Stadtverwaltung zu diskutieren und im Rahmen eines "Bürgerhaushalts" Sparvorschläge einzureichen. In Köln, wo man stark auf das Internet setzte, waren es 100 000.

Wir sind ja auch schon unterwegs, kontert man in Bonn. Der frisch gewählte Oberbürgermeister Jürgen Nimptsch (SPD) wird im kommenden Jahr nicht nur die erste "Konzernbilanz" der Stadt vorstellen müssen. Er hat auch einen Fahrplan für seine ersten hundert Tage gemacht. Darauf steht unter anderem die Einrichtung einer "Projektgruppe Bürgerhaushalt".-

Empfehlungen und Berichte zum Thema "Bürgerhaushalt" finden sich auf einer Internetseite, die von der Bundeszentrale für politische Bildung betrieben wird: http://www.buergerhaushalt.org/ Das Fraunhofer-Institut ließ zudem einen Dokumentarfilm über die Stadt Köln drehen, deren Bürgerhaushalt als vorbildlich erachtet wird. Er findet sich hier: http://www.iais.fraunhofer.de/4831.html