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Freiheit, Gleichheit, Unsicherheit

Was hat die Deregulierung des deutschen Versicherungsmarktes eigentlich den Kunden gebracht?Billige Kfz-Policen und höheres Risiko.




- Vor einigen Monaten erzählte Thomas Wein, Professor für Volkswirtschaft an der Universität Lüneburg, seinen Zuhörern von Lummerland. Lummerland ist eine Insel, auf der nur noch drei Menschen wohnen: die Ladenbesitzerin Frau Waas, der Fotograf Herr Ärmel sowie König Alfons der Viertelvorzwölfte. Am Beispiel Lummerlands aus dem Buch "Jim Knopf und Lukas der Lokomotivführer" erklärte Thomas Wein den Besuchern der Kinder-Uni, "warum es sinnvoll ist, dass es so etwas wie einen Staat gibt".

Hätte Thomas Wein vor Erwachsenen über dieses Thema gesprochen, er hätte statt über Lummerland über die deutsche Versicherungswirtschaft reden können. An ihrem Beispiel lässt sich die Funktion eines Staates ganz gut erklären. Wein hätte davon erzählt, wie der Staat seine Aufsichtsrolle im Laufe der Zeit veränderte, und so wäre er unweigerlich bei der Deregulierung gelandet, mit der die Branche 1994 in die Freiheit entlassen wurde. Wein selbst trug seinen Teil dazu bei: Sein damaliger Chef war Mitglied der Deregulierungskommission der Bundesregierung, die Markthemmnisse in verschiedenen Branchen zur Seite räumen sollte, Thomas Wein schrieb als junger wissenschaftlicher Mitarbeiter das Gutachten über den Versicherungsmarkt. Erzählt man die Geschichte der Branche bis heute weiter, ist von einer für die Versicherer und ihre Kunden sehr durchwachsenen Befreiungsbilanz zu erzählen.

Dabei ist das Wort Freiheit keineswegs übertrieben, wenn man sich das Maß an Unfreiheit vor Augen führt, unter dem die Versicherer damals ihre Geschäfte machten. Von heute aus betrachtet will man es kaum für möglich halten, aber es war so: Das Bundesaufsichtsamt für das Versicherungswesen (BAV), heute Bundesanstalt für Finanzdienstleistungs-Aufsicht (Bafin), prüfte die Geschäftspläne der Versicherer. Es genehmigte ihre Allgemeinen Versicherungsbedingungen und kontrollierte die Kalkulation von Prämien und Rückstellungen. Jedes neue Versicherungsprodukt ging über die Tische des BAV, jede Prämienanpassung wurde zwischen der Aufsichtsbehörde und den Versicherungsverbänden nach festgelegten Klauseln und auf Grundlage gemeinsamer statistischer Daten berechnet. Nennenswerte Unterschiede zwischen Produkten und Preisen verschiedener Anbieter gab es deshalb kaum.

Zwar sahen sich die Versicherer selbst als Unternehmer, mit der staatlichen Gleichmacherei hatten sie sich aber bestens arrangiert - aus guten Gründen: Die Regulierung bedeutete Schutz vor ausländischer Konkurrenz und vor allzu viel Wettbewerb im Land. Man verdiente prächtig, denn die staatlich sanktionierten Prämien waren so kalkuliert, dass jedes Produkt garantierte Gewinne erwirtschaftete - mehr Umsatz bedeutete automatisch mehr Gewinn. Es gab ein einträgliches Nebeneinander von einigen Großen und sehr vielen Kleinen; in einigen Bundesländern war sogar Platz für Monopolanstalten für die Gebäude- und Feuerversicherung, die dank der Versicherungspflicht selbst Hochwasserprämien bei Hausbesitzern mit einem Haus auf dem Berg abkassieren konnten.

Im Gegenzug legte die Assekuranz große Teile ihres Kapitals auf dem heimischen Markt und in Staatstiteln an. Es war - für die Versicherer - eine schöne, eine angenehme, eine friedliche Zeit. Verkörpert hat sie "Herr Kaiser", der nette Versicherungsvertreter von der Hamburg-Mannheimer in der Fernsehwerbung. Und ein anderer Versicherungsvertreter: Alex Möller. Der brachte es bis zum Vorstandsvorsitzenden der Karlsruher Lebensversicherung und dann zum Finanzminister der sozialliberalen Koalition von 1969 bis 1971 und wurde zum Symbol für die jahrelange Interessenkongruenz zwischen den Regulierten und der Regulierungsbehörde, die dem Finanzministerium unterstand.

Gemeinsam kämpften sie lange erfolgreich gegen den Druck der Verbraucherverbände, des Kartellamts oder der Monopolkommission, die Marktabschottung zu lockern. Den großen Durchbruch schafften erst die Polit-Kommissare in Brüssel, die den europäischen Binnenmarkt, also vor allem Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit, auch bei den Finanzdienstleistern, herstellen wollten. "Die Deregulierung des deutschen Versicherungswesens wurde ganz stark durch viele europäische Richtlinien vorangetrieben", sagt der Volkswirtschaftler Thomas Wein.

Zwölf Jahre später gibt die Branche kein gutes Bild ab. Nach der Deregulierung tat sie zunächst so, als wäre nichts passiert. Das Zinsniveau war hoch, auf dem Kapitalmarkt brachte die Anlage der Prämienmilliarden so gutes Geld, dass man meinte, sich hier und da versicherungstechnische Verluste (also den Saldo aus Prämieneinnahmen, Schadensausgaben und Betriebskosten) leisten zu können. Erst nach und nach und endgültig mit dem Börsen-Crash wachten viele Unternehmen auf.

"Die Branche hat sehr lange gebraucht, um sich auf die neuen Freiheiten einzustellen", sagt Heinrich Schradin, geschäftsführender Direktor des Instituts für Versicherungswissenschaft an der Universität zu Köln. "Inzwischen ist eine neue Managergeneration am Ruder, die man mit derjenigen aus den achtziger und frühen neunziger Jahren in weiten Teilen nicht vergleichen kann. Das sind jetzt Leute, die auf die ganz grundsätzlichen Dinge achten wie Ertrag, Deckungsbeiträge oder neue Kostenrechnungsmodelle."

Man kann es auch so sagen: Die einst behütete Assekuranz holt jetzt nach, was andere Branchen und Länder längst angepackt oder hinter sich gebracht haben. Die Spätfolgen der Deregulierung sind fast täglich auf den Wirtschaftsseiten nachzulesen: Massenentlassungen, Übernahmen, Fusionen, Rationalisierung. Die deutsche Versicherungsbranche steckt mitten in einem Konsolidierungsprozess, an dessen Ende nur noch die Hälfte aller Anbieter übrig bleiben könnte. Derzeit verkaufen etwa 650 Versicherer bundesweit Lebens-, Kranken-, Schaden- und Unfallpolicen, hinzu kommen noch einmal rund 1600 regionale Anbieter. "Die Zahlen sind im europäischen Vergleich noch sehr groß", sagt Wirtschaftsprofessor Schradin.

Wie im gesamten Finanzdienstleistungssektor wird auch in der Assekuranz der Kuchen neu aufgeteilt, und ausländische Anbieter mischen stärker mit denn je. Wenn auch nicht jener europäische Binnenmarkt entstand, den viele erwarteten - in der Art, dass britische oder französische Versicherer mit Niederlassungen nach Deutschland kommen. Stattdessen kaufen sie in der Regel deutsche Unternehmen auf (und damit deren Kundenstämme) und vertreiben ihre Policen mit derselben Mannschaft und unter den eingeführten Markennamen, so wie es derzeit etwa der französische Axa-Konzern mit der deutschen DBV-Winterthur macht. Umgekehrt gehen auch große deutsche Versicherer wie die Allianz oder die Ergo-Versicherungsgruppe verstärkt ins Ausland.

Am Ende des Prozesses, sagen Experten voraus, könnten "Versicherungsfabriken" stehen, deren Funktionen je nach Standortvorteil europaweit verteilt sind: Anlagemanagement in London, Produktentwicklung in Irland (dort ist die Zulassung leichter), Call-Center in Polen, Vertrieb in Deutschland.

Dass sich viele Firmen vom Börsen-Crash erholt haben und zum Teil schon wieder hohe Gewinne einfahren, verdeckt die strukturellen Probleme nur. So hat Branchenführer Allianz zuletzt einen Rekordgewinn erwirtschaftet, obwohl sein Marktanteil von rund 18 Prozent in den Neunzigern auf heute schätzungsweise zwölf Prozent schrumpfte. Allein auf dem Kfz-Versicherungsmarkt haben die Münchener im Jahr 2005 mehr als eine Million Kunden an Billiganbieter verloren. Gerade der Kfz-Markt gilt als Paradebeispiel für die gelungene Deregulierung: Wo man früher nur nach Wagnisart (Motorrad oder Auto), Wagnisstärke (PS), Regionalklassen und Schadensfreiheitsklassen unterschied, gibt es heute sogar Sondertarife für Beamtinnen, die sich von den Tarifen für angestellte Frauen im öffentlichen Dienst unterscheiden.

Das Angebot an Policen ist größer denn je, die Preise sind unter Druck und auf dem Niveau von 1995, und die Kunden wechseln nach Belieben die Anbieter. Im Internet toben regelrechte Rabattschlachten. Klar, dass es auch "Versicherungen zum Tchibo-Tarif" gibt. Das gilt nicht nur für Kfz-Policen, sondern auch für Unfall-, Haftpflicht-, Lebens- und viele andere Versicherungen. "Ab Mitte der neunziger Jahre schrieben einige Versicherer auf diesem Markt zum ersten Mal technische Verluste, insgesamt geht man im Kfz-Geschäft von einem Prämienabrieb von mehreren Milliarden Euro aus", sagt der Versicherungsfachmann Schradin.

Mehr Freiheit bedeutet mehr Verantwortung. Das muss die Branche offenbar noch lernen In der Art, wie die Versicherer nun die Kosten durch Entlassungen drücken, erkennt Dirk Schmidt-Gallas, Versicherungsexperte bei der internationalen Unternehmensberatung Simon-Kucher & Partners, die hilflose Reaktion "einer der konservativsten Branchen überhaupt". Er hält derlei Einfallslosigkeit für einen Reflex aus alten, regulierten Zeiten, als Produkte und Preise weitgehend vorgegeben waren und die Unternehmen "im Wesentlichen dafür sorgen mussten, ihre Kosten im Griff zu behalten".

Dafür, wie sich die Versicherer auf dem Markt für Autopolicen aufführen, schilt Schmidt-Gallas sie Lemminge: "Jedes Jahr im Herbst werden Millionen von Euro für Werbung ausgegeben, nur um weitere Millionen für Rabatte sinnlos hinterherzuwerfen. Man flüchtet sich in einen plumpen Preiskampf." Zwölf Jahre nach der Deregulierung hätten viele Unternehmen immer noch nicht gelernt, wie man Märkte bearbeitet: "Professionelles Marketing, wie es in anderen Branchen gang und gäbe ist, existiert nur in Ausnahmefällen. Es gibt zu viele zahnlose Produktmanager, und oft wird das Marketing mit dem Drucken von Broschüren verwechselt. Oft wird immer noch Vertrieb gemacht wie vor 1994." Die deutsche Branche, sagt Schmidt-Gallas, habe 2005 eine Rendite von einem Prozent erzielt; die Kfz-Sparte drohe durch die Erhöhung der Mehrwert- und der Versicherungssteuer in 2007 den ganzen Gewinn des vergangenen Jahres zu verlieren. "Wo soll das hinführen?"

Zunächst zu glücklichen Kunden, zumal starker Preiswettbewerb auch in anderen Sparten wie der Hausratversicherung, der Privathaftpflicht oder in der industriellen Sachversicherung herrscht. Doch es herrscht auch neue Intransparenz. So gibt es heute Berufsunfähigkeitsversicherungen, die dem Versicherungsnehmer, etwa einem Dachdecker mit Herzschwäche, eine neue Tätigkeit zumuten, zu der er noch in der Lage ist, zum Beispiel einen Job im Baumarkt. Es gibt aber auch Policen, bei denen ein Attest über die Herzschwäche ausreicht, um die Rentenzahlungen in Gang zu setzen. Die Leistungen der Versicherer sind sehr unterschiedlich, die Preise aber nahezu gleich. Und doch werden beide Produkte gekauft, weil den Kunden der Überblick fehlt.

Dass heute in den Medien mehr Ratschläge und Versicherungsvergleiche geboten werden denn je, kann man auf zwei Arten lesen. Als Zeichen eines lebendigen Marktes, der zuerst neue Produkte hervorbringt und dann auch noch seine Erklärer ernährt. Oder als hilflosen Versuch, den Dschungel zu lichten. Ähnlich verhält es sich mit Unternehmen wie Cashlife, die gebrauchte Lebensversicherungen aufkaufen: einerseits eine schöne Geschäftsidee, die es in anderen Ländern schon viel länger gibt als bei uns, für manchen Besitzer einer Lebensversicherung die richtige Lösung zur richtigen Zeit. Doch unter den Verkäufern dürften auch viele sein, die endlich loswerden wollen, was sie einmal unter falschen Annahmen kauften.

Was Wolfgang Römer vor fünf Jahren erlebte, ist da noch relativ harmlos. Damals noch Richter am Bundesgerichtshof, wollte er den Kfz-Versicherer wechseln und wurde von seinem neuen Dienstleister dabei "glatt belogen: Ich wollte mit meiner Frau ein paar Tage später zu einer Ausstellung nach Amsterdam fahren, die Stadt gilt als gefährliches Pflaster für einen 7er BMW. Auf meine Frage, ob der Wagen dort gegen Diebstahl versichert sei, sagte die junge Frau: ,Selbstverständlich, Sie haben ja jetzt die Vollkasko.'" Bewusst oder fahrlässig hatte sie verschwiegen, was ihr Römer unter die Nase hielt: Auf der Police war ausdrücklich vermerkt, dass der Vertrag erst nach einer weiteren Prüfung und Genehmigung durch den Versicherer wirksam würde, das Auto also noch etwa zwei Wochen keinen Vollkaskoschutz hatte. "Ich kannte den Vorstandsvorsitzenden und hatte mir überlegt, ihm zu sagen, was seine Leute da machen. Ich hab' dann doch darauf verzichtet."

Kurze Zeit später wurde Wolfgang Römer der erste Ombudsmann für Versicherungen und bearbeitet jetzt jährlich Tausende von Beschwerden gegen die Branche. Zwar werden Römer und seine Schieds- und Schlichtungsstelle von der Versicherungswirtschaft bezahlt, doch selbst bei Verbraucherschützern gilt der 70-Jährige als über jeden Zweifel erhaben - nicht zuletzt, weil er als Richter am Bundesgerichtshof an einer Rechtsprechung mitwirkte, die im Großen und Ganzen nicht zugunsten der Versicherungswirtschaft ausfiel.

Fast 11 000 Beschwerden hat Römer im vergangenen Jahr erhalten, und wenn er ihren Tenor zusammenfassen soll, dann sagt er, dass viele Menschen nicht mehr durchblicken: "Ich beklage falsche Auskünfte, schlechte Aufklärung und hohe Intransparenz." Vor allem bei den Lebensversicherungspolicen, wo die Deregulierung praktisch keinen Wettbwerb ausgelöst hat, stößt Römer "auf ein so hohes Maß an Undurchschaubarkeit, dass der Ärger programmiert ist". Er spüre zunehmend Aggressivität und Aversionen gegen die gesamte Branche, vor allem den großen Versicherern fühlten sich viele Versicherungsnehmer ausgeliefert. "Das kann nicht sein, das muss man ändern."

Wichtig zu wissen: Im kollektiven Versicherungsgeschäft gibt es keinen Vorteil ohne Nachteil

Es wird jetzt viel geändert. Weil es die Branche selbst nicht getan hat, haben es immer wieder die Gerichte bis hin zum Bundesgerichtshof und zum Bundesverfassungsgericht mit wegweisenden Urteilen gegen die Versicherer getan, jetzt tut es auch der Gesetzgeber. In einer Art Re-Regulierung wird die Assekuranz durch ein neues Versicherungsvertragsrecht und durch die Umsetzung der Vermittlerrichtlinie aus Brüssel von 2002(!) ab 2007 beziehungsweise 2008 dazu verpflichtet, besser zu beraten und dabei noch mehr zu dokumentieren; es gibt Vorschriften für die Schulung von Versicherungsvertretern und deren Erfassung in einem bundesweiten Zentralregister; Widerrufsfristen werden zugunsten des Versicherungsnehmers verlängert, Klagefristen fallen ganz weg; und es gibt - als Folge aus den Gerichtsurteilen - demnächst gesetzliche Vorgaben über höhere Rückkaufswerte für vorzeitig gekündigte Kapitallebensversicherungen, außerdem erstmals einen Anspruch des Kunden darauf, an den stillen Reserven des Versicherers "angemessen" beteiligt zu werden.

"Das Regulierungsniveau war noch nie so hoch wie heute. Was wir früher durch das Amt genehmigen ließen, ist inzwischen in weiten Bereichen durch eine Regulierung des Gesetzgebers ersetzt worden", klagt Axel Wehling, Geschäftsführer beim Gesamtverband der Deutschen Versicherungswirtschaft. "Die Grundfreiheit, die mit der Deregulierung eingeführt wurde, wird jetzt von den Rändern her immer stärker angefressen." Mag sein, doch spätestens seit den höchstrichterlichen Abmahnungen hat die Branche den Schwarzen Peter - zusätzlich zum ohnehin schlechten Image.

Doch der Streit darüber, wer Schuld daran hat und ob sich die hoheitlichen Eingriffe des Staates von vor 30, 40 Jahren wirklich vergleichen lassen mit den aktuellen internationalen Standards im Finanzdienstleistungsgewerbe, dieser Streit verdeckt die viel spannendere Frage nach der strategischen Perspektive der Branche - und ihrer Kunden. "Wenn ich höre, der Verbraucher würde jetzt wieder besser gestellt, dann frage ich mich immer: Gegenüber wem wird er denn besser gestellt?", sagt der Kölner Wirtschaftsprofessor Heinrich Schradin. Offenbar fehle es an dem Bewusstsein, dass das Versicherungsgeschäft ein kollektives Geschäft ist. Soll heißen: Hat der einzelne Versicherungsnehmer einen Vorteil - ob durch staatlich garantierte höhere Rückkaufswerte in der Lebensversicherung oder durch eine großzügige Schadenabwicklung bei Hochwasser - "dann geht das zulasten der übrigen Kollektivmitglieder".

Und ebenso wie vom Ausgleich im Kollektiv lebt jedes Versicherungsunternehmen vom "Ausgleich in der Zeit": Auf Hochwasser und Hurrikane folgen Jahre ohne Naturkatastrophen, auf Einbrüche bei der Anlage der Prämien auf dem Kapitalmarkt folgen Jahre des Aufschwungs. Schradin: "Aber wenn die Menschen immer stärker individuell ihr Glück suchen und die Tendenz zur Kurzfristigkeit alle Teile der Gesellschaft erfasst, dann ist man mit einem Produkt wie Versicherungen, die den kollektiven Ausgleich organisieren sollen, vielleicht nicht optimal aufgestellt. Der Airbus fliegt sicher", fährt er fort, "auch wenn es Airbus schlecht geht. Aber wer eine Lebensversicherung bei der Mannheimer Leben hatte, war darauf angewiesen, dass es dem Unternehmen gut geht."

Schradin spielt auf die Pleite der Mannheimer Leben vor drei Jahren an. Es war das erste Mal in Deutschland, dass die sonst übliche brancheninterne und diskrete Rettung eines angeschlagenen Lebensversicherers durch Fusion, Übernahme oder Liquiditätsspritze scheiterte. Seit der Deregulierung sind einige Versicherer ganz knapp daran vorbeigeschlittert. In anderen Ländern mit deregulierten Märkten wie Japan, England oder den USA ist das anders. Dort kommt es durchaus jährlich vor, dass mehrere Versicherer zahlungsunfähig sind. "Nicht, dass die deutschen Lebensversicherer pleitegehen", sagt Schradin, "aber man muss feststellen, dass ihre stillen Reserven 1999 etwa 75 Milliarden Euro betrugen. Drei Jahre später waren sie weg.Null.Wenn man da schon vorher ausgekehrt hätte, wäre es schlimm gekommen." Nach Schradins Berechnungen summieren sich die Reserven heute auf etwa 20 Milliarden Euro.

Die Frage, ob Versicherungsnehmer in anderen Ländern, die früher deregulierten, besser dastehen, beantwortet Schradin deshalb so: "Andere Versicherungsmärkte wie jener in Großbritannien sind uns darin voraus, dass sie schon besser an die internationalen Normen im Finanzdienstleistungsgeschäft angepasst sind. Deshalb gibt es dort Produkte, die bei uns erst im Kommen sind. Ob sie besser sind? Kommt darauf an."

Bei fondsgebundenen Lebensversicherungen zum Beispiel ist das schwierig zu sagen. Ihre Renditen sind höher, ihr Risiko auch. "Wenn jemand eine Lebensversicherung abschließt", weiß Ombudsmann Römer, "will er in der Regel aber auf Nummer sicher gehen." -