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Ihren Fahrschein, bitte!

Vertrauen ist gut. Kontrolle ist besser. Das weiß doch jeder. Es stimmt bloß nicht.




Neue Techniken machen Kontrollen jeder Art nicht nur wirksamer, sondern auch billiger. Die effektive Bekämpfung von Verbrechen, ja selbst die Ahndung von Ordnungswidrigkeiten rückt damit in greifbare Nähe. Eine achtlos weggeworfene Gummibärchentüte? Kein Problem: Der Täter ist schnell gefunden. Wenn bald der RFID-Chip an die Stelle des Strichcodes auf der Verpackung getreten ist, wird es kein großer Aufwand mehr sein, den Umweltverschmutzer dingfest zu machen. Die auf dem RFID-Chip gespeicherten Informationen enthalten nicht nur den Preis und die Produktart, sondern auch die individuelle Nummer dieser Gummibärchentüte. Hat der Käufer mit einer Kundenkarte bezahlt, kann er problemlos identifiziert werden.

Das Rowdytum auf den Straßen könnte ebenfalls bald verschwinden. Mit den neuen "Pay as you drive" -Systemen, die derzeit in Großbritannien getestet werden, lassen sich Daten über das individuelle Fahrverhalten via Satellit direkt an die Versicherung melden, die ihrerseits die Tarife bei defensiver Fahrweise senken kann. Aber selbstverständlich könnte man die Technik auch dazu verwenden, Verkehrssünden direkt der Polizei zu melden und den Einbau des Systems zur Pflicht machen. Oder noch einfacher: Man nutzt die bestehenden Maut-Systeme, um Geschwindigkeitsübertretungen zu ahnden, die durch das zu schnelle Passieren zweier Mautstellen erkennbar werden.

Der Spionage-Wurm Der britische Soziologe Michael Adler hat den Trend zu immer effizienterer Kontrolle vor einigen Jahren mit einem Gedankenspiel auf den Punkt gebracht: Was wäre, wenn ein digitaler Wurm, eine Spionage-Software, von staatlichen Ermittlern über das Internet verbreitet würde, um auf privaten Festplatten nach brisanten Informationen oder Raubkopien zu suchen? Wird er fündig, schlägt der Wurm Alarm. Findet er nichts, verschwindet er spurlos von der Festplatte. Würde eine solche Technik die Privatsphäre und den Schutz des Wohnraumes verletzen? Selbst der von der Open-Software-Bewegung gefeierte Jurist Lawrence Lessig von der Stanford University, dem der Datenschutz sehr wichtig ist, meint, dass sich solch ein Wurm durchaus noch im Rahmen der bestehenden Rechtsauffassung bewege.

Bei uns in Deutschland soll jetzt tatsächlich ein Wurm losgelassen werden. In Nordrhein-Westfalen ist man gerade dabei, eine Novellierung des Verfassungsschutzgesetzes auf den Weg zu bringen, nach der es Geheimdiensten gestattet sein soll, via Netz in private Rechner einzudringen, um dort abgelegte E-Mails zu lesen - wie immer das technisch bewerkstelligt werden soll.

Vertrauen ist gut, Kontrolle ist besser: Über diese Weisheit spottet es sich leicht. Doch wenn es hart auf hart kommt, mag sich ihr kaum jemand verschließen. Denn dass Kontrolle tatsächlich kontraproduktiv sein kann, lässt sich nur schwer beweisen, bislang jedenfalls. Doch es gibt etliche gute Gründe, an dem alten Merkspruch zu zweifeln.

Wie hoch darf die Strafe sein?

Drei Prozent. So hoch, schätzen die Berliner Verkehrsbetriebe (BVG), ist die Quote von Fahrgästen im Berliner Bus- und U-Bahn-Netz, die ohne gültiges Ticket unterwegs sind. In London oder Paris, erklärt Petra Reetz, Pressesprecherin der BVG, rechne man mit fünf bis sechs Prozent Schwarzfahrern. Vor einigen Jahren lag auch in Berlin die Schwarzfahrer-Quote auf diesem Niveau. Den Rückgang verdankt die BVG einer hohen Kontrolldichte, die in den vergangenen Jahren eingeführt wurde. Im Schnitt soll jemand, der an fünf Tagen in der Woche jeweils zwei Fahrten unternimmt, dabei dreimal kontrolliert werden. Damit, sagt Petra Reetz, sei eine Grenze erreicht: Noch häufigere Kontrollen würden die zahlenden Passagiere zu stark belästigen.

Wer ohne gültigen Fahrschein angetroffen wird, zahlt in Berlin 40 Euro Strafe. Auch damit sind die BVG an einer Grenze angelangt. Das erhöhte Beförderungsentgelt, erklärt Reetz, dürfe nicht zu hoch sein. "Der Schwarzfahrer ist trotz allem unser Kunde. Und den wollen wir uns nicht zum Feind machen. Höhere Gebühren führten nur dazu, dass sich immer mehr Fahrgäste zu Rebellen entwickeln." Die Dichte der Kontrolle und die Höhe der Strafe sind die beiden Regler, mit denen sich die große Maschine Abschreckung bedienen lässt. Welchen der Regler man bewegt, ist im Prinzip egal, behauptet der Chicagoer Ökonom Gary Becker, der Ende der sechziger Jahre seine Ökonomie von Verbrechen und Strafe entwickelt hat - eine damals bahnbrechende Übertragung der auf Anreizmechanismen beruhenden ökonomischen Entscheidungstheorie auf die Welt der Kriminalität. Schadensminimierung und Wiedergutmachung sind die leitenden Prinzipien der Theorie, die Gary Becker sogar auf die Idee bringt, wohlhabenden Menschen zu erlauben, sich von Haftstrafen freizukaufen - schließlich entstünden der Gesellschaft durch die Haft neue Kosten.

Das Problem ist bloß, dass einige Menschen nicht einmal in der Lage sind, für den von ihnen verursachten Schaden aufzukommen - zum Beispiel bei den BVG. Auch ihretwegen markieren die 40 Euro Bußgeld die obere Grenze: Höhere Summen ließen sich kaum eintreiben. "Unsere Kontrolleure kennen etliche Schwarzfahrer schon mit Vornamen", berichtet Petra Reetz. "Aber die fahren praktisch mit einer Bankrotterklärung in der Tasche durch die Gegend." Bei ihnen ist für die BVG auch via Gerichtsvollzieher nichts zu holen.

Der Wert des Nichtwissens Welche Grenzen hat Kontrolle? Dieser Frage ist Ende der sechziger Jahre der Freiburger Soziologe Heinrich Popitz in einer Schrift mit dem Titel "Über die Präventivwirkung des Nichtwissens" nachgegangen. Der Gedanke, den Popitz in seinem Essay ausführt, ist so einfach wie konsequent: Werden zu viele Bürger öffentlich eines Vergehens überführt, verliert das Gesetz an Prestige. Denn: Wenn all die anderen gegen das Gesetz verstoßen, kann ich es auch tun. Ein Gesellschaftssystem, in dem alle Vergehen aufgedeckt und sanktioniert würden, schreibt Popitz, könne nicht existieren. Eine gewisse "Unschärfe-Relation" diene "letztlich ebenso der guten Meinung (...), die wir uns voneinander, wie der, die wir uns von unserem Normensystem bilden". Ohne diese Unschärfe geriete das Gleichgewicht aus Erwartungen, mit denen wir einander begegnen, aus dem Lot.

Garniert sind Popitz' Ausführungen mit Statistiken über Aufklärungsquoten, Sanktionserfolgen und Dunkelziffern bei verschiedenen Deliktarten. Das Zahlenwerk ist ein erster Schritt, eine grundlegende These empirisch zu erhärten: Die Qualität, die man gemeinhin der Kontrolle und der Strafe zuschreibt, ist von der Quantität abhängig. "Wenn die Norm nicht mehr oder zu selten sanktioniert wird, verliert sie ihre Zähne. Muss sie dauernd zubeißen, wird sie stumpf." So fasst Popitz das fundamentale Dilemma zusammen. Nur: Was ist "zu selten", was "dauernd"? Wovon hängt es ab, ob Strafe und Kontrolle abschrecken oder das Verhalten, das sie unterbinden sollen, sogar fördern?

Jahrzehnte hat es gedauert, bis die von Popitz in kunstvoller Rhetorik vorgetragenen Überlegungen ihre Entsprechung in der internationalen Forschung fanden. Nun ist es dem Zürcher Wirtschaftsforscher Bruno S. Frey gelungen, das Zusammenspiel der von Popitz beschriebenen gegenläufigen Effekte in einer Studie zur Schweizer Steuermoral quasi in der Natur zu beobachten. Sein Fazit: Es lässt sich empirisch zeigen, dass die Bestrafung von säumigen Steuerzahlern tatsächlich, so wie von Popitz vermutet, deren Freunde und Bekannte erst darauf aufmerksam macht, dass Steuerhinterziehung eine gesellschaftlich akzeptierte Praxis ist.

Es hängt auch vom sozialen Kontext ab, ob Strafen abschreckende Wirkung haben oder, im Gegenteil, zum Normverstoß erst einladen. Entscheidend ist, wie die Bürger von den Steuerbehörden behandelt werden. Und davon, ob sie das Gefühl haben, mit ihren Steuern einen sinnvollen Beitrag für die Gemeinschaft zu leisten. Frey hat herausgefunden, dass in jenen Schweizer Kantonen, in denen die Mitbestimmung stark ausgeprägt ist, eine schärfere Kontrolle der Steuerzahler negative Folgen hat: Die Betroffenen reagieren auf das Misstrauen mit dem Verhalten, das ihnen unterstellt wird. In den Kantonen hingegen, die mehr auf eine repräsentative als auf eine direkte Demokratie ausgerichtet sind, kann Steuerhinterziehung durch vermehrte Kontrollen gemindert werden.

Das Gleichgewicht der Erwartungen Auch Bruno Freys Kollege Ernst Fehr, der an der Zürcher Universität die Tragfähigkeit ökonomischer Verhaltensmodelle mit spielerischen Experimenten testet (brand eins 01/2002), hat zusammen mit seinem Team eine Reihe von Studien durchgeführt, die um Phänomene der Kooperation, Fairness und Strafe kreisen. Indirekt geben auch sie Aufschluss über die Wirksamkeit von Kontrolle. Dabei ist Ernst Fehr mit seinen Experimenten und verhaltenstheoretischen Modellen zu ganz ähnlichen Ergebnissen gekommen wie sein Kollege Frey.

In bestimmten Situationen, das legen die Untersuchungen nahe, kann Kontrolle dazu führen, dass Regeln und Gesetze häufiger statt seltener gebrochen werden. Dieser Situationstyp lässt sich sogar recht genau beschreiben. Es handelt sich um Situationen, in denen der Erfolg des einen nicht direkt auf Kosten des Misserfolges anderer geht und in denen es gleichzeitig für den einzelnen Spieler darauf ankommt, die Absichten seiner Mitspieler richtig einzuschätzen. Der Aktienmarkt ist ein extremes Beispiel für eine solche Situation. Wer sich hier erfolgreich behaupten will, muss nicht nur die harten Fakten, sondern vor allem auch die Meinungen seiner Mitspieler richtig einschätzen - und auch, was diese ihrerseits über die eigenen Absichten denken.

In Situationen, in denen Verstärkungs-Effekte in der Art des Aktienmarktes möglich sind, verändert Kontrolle immer das "Gleichgewicht aus Erwartungen, mit denen wir einander begegnen", von dem auch schon der Soziologe Popitz sprach. Somit setzt der Kontrollierende nicht nur Anreize, bestimmte Handlungen zu unterlassen, so wie es das Modell von Gary Becker annimmt - er unterstellt den Teilnehmern des Spiels auch, dass sie sich nicht aus freien Stücken an die Regeln halten. Damit kann ein funktionierendes, auf Kooperation ausgerichtetes Gleichgewicht gegenseitiger Unterstellungen zum Kippen gebracht werden, wie im Fall der Schweizer Steuerzahler. Am Ende ist niemand bereit, mehr zu tun, als das, wozu er gezwungen ist. Die anderen tun es schließlich auch nicht.

Noch wichtiger als die gegenseitigen Erwartungen ist die Ausgangssituation: Sind die Menschen im Allgemeinen vom Sinn geltender Regeln überzeugt und bereit, sich an diese zu halten, wird Kontrolle eher schädlich als vorteilhaft sein. Ist dagegen das Vertrauen in die allgemeine Anerkennung geltender Regeln bereits gebrochen, führt an der Kontrolle kein Weg vorbei.

Das gilt auch für den Steuerzahler. Das, was Bruno Frey über die demotivierende Wirkung des autoritären Auftretens von Steuerbehörden herausgefunden hat, gilt wahrscheinlich nur in der Schweiz. Denn während es dort generell bereits als schlechter Stil gelte, erklärt Frey, beim Steuersparen bis an die Grenze des Rechtmäßigen zu gehen, gebe man in Deutschland seine Steuertricks sogar gern im Bekanntenkreis zum Besten.

Wer zahlt, sündigt nicht Einen ähnlichen Effekt konnten vor einigen Jahren zwei Wirtschaftsforscher ausmachen, die in Kindergärten im israelischen Haifa eine Reihe von Versuchen durchrührten. Eltern, die ihre Kinder am Ende der Betreuungszeit immer wieder zu spät abholten und damit die Erzieher zwangen, Überstunden zu machen, wurde zur Abschreckung eine Geldstrafe auferlegt. Das unerwartete Resultat: Der Anteil der Zuspätabholer stieg beträchtlich - und sank auch nicht, nachdem die Geldstrafe wieder abgeschafft worden war.

Solche Effekte kennt man seit einiger Zeit aus Versuchssituationen, in denen zum Beispiel Verhältnisse zwischen Arbeitgeber und Arbeitnehmer nachgebildet werden: Wo Dienstleistungen und Arbeitskraft ausgetauscht werden, ist der Wettbewerb charakteristischerweise milder als beim Handel mit Gütern, deren Qualität klar definierbar ist. Wo Kontrolle nur schwer möglich ist, ist man auf Vertrauen angewiesen - und eher bereit, auch den Handels- und Spielpartnern ein vertrauenswertes Verhalten zu unterstellen. Wird dieser Vertrauensvorschuss einseitig aufgelöst, etwa durch Taschenkontrollen bei Verkäufern, kippt das Gleichgewicht und ein Verstoß gegen die Regeln fallt leichter.

Im israelischen Fall kam aber noch ein Aspekt hinzu, den die Forscher ins Zentrum ihres Erklärungsansatzes rückten: Bevor die Strafe eingeführt wurde, waren sich die Eltern im Unklaren darüber, was passieren würde, wenn sie ihr Kind zu spät abholten - im Vertrag mit der Betreuungseinrichtung war der Punkt nicht erwähnt. Mit der Geldstrafe änderte sich das: Die Kosten der verspäteten Abholung waren nun bekannt. Mit der Strafe stellt sich bei den Eltern das Gefühl ein, es entstünden durch das Zuspätkommen "moralische Kosten", die mit der Geldstrafe vollständig abgegolten seien. Kontrolle, die an explizite Strafen gekoppelt ist, versieht Verstöße gegen vereinbarte Regeln mit einem Preis - einer Art Steuer. Das suggeriert: Jeder kann selbst entscheiden, ob es ihm wert ist, diesen Preis zu bezahlen. Dabei kommt es nicht mehr darauf an, wie sich die anderen verhalten: Die Tatsache, dass zum Beispiel Mitreisende einen Fahrschein lösen, ist nicht unbedingt ein Grund, aufs Schwarzfahren zu verzichten - solange sich das aus der Sicht des Schwarzfahrers lohnt.

Und noch etwas demonstriert das Beispiel des israelischen Kindergartens: Der Wechsel von einem System, das auf Kooperation ohne Strafandrohungen beruht, zu einem, dass von Kontrolle und Sanktionen gesteuert wird, ist unumkehrbar. Ist der Preis für die Regelverletzung erst einmal bekannt, so ist dieses Wissen nicht wieder aus der Welt zu schaffen.

Die Geschehnisse in dem israelischen Kindergarten spiegeln die historische Entwicklung in den vergangenen 30 Jahren wieder. In dieser Zeit hat sich die Strafverfolgung kontinuierlich von der Philosophie des Wohlfahrtsstaates entfernt, die den Reformbewegungen der sechziger Jahre zugrunde lag. Wer heute gegen ein Gesetz verstoße, gelte weder als psychologisch behandlungsbedürftig noch als Opfer seines sozialen Milieus, sagt der New Yorker Soziologe David Garland, der die Entwicklung der sozialen Kontrolle in der jüngeren Geschichte der westlichen Industrienationen in drei Büchern verfolgt hat. Einen Mitmenschen, der Gesetze bricht, schreibt er, betrachteten wir heute nicht mehr als hilfsbedürftig. Folgerichtig halte sich die Gesellschaft beim Verhängen von Sanktionen kaum zurück.

Hey, lass das!

Ob man diese Ansicht teilt oder nicht, eine solche Entwicklung zu Kontrollen und klar definierten Sanktionen hat zumindest einen Vorteil: Exakt definierte Strafen sind transparenter und besser steuerbar als moralische Ächtung - dies sollte man in Zeiten, in denen die öffentliche Zurschaustellung von Straftätern durch Internet-Pranger eine Renaissance erlebt, nicht vergessen.

Andererseits scheint das Öffentlich-Machen von Vergehen auch seine Vorteile zu haben. In dem englischen Städtchen Middlesbrough hat man einige der 160 im Ort installierten Videoüberwachungskameras, deren Bilder in ein Kontrollzentrum übertragen werden, mit Lautsprechern ausgestattet. Wer in der Fußgängerzone Rad fährt oder seinen Müll liegen lässt, wird nun über Lautsprecher ermahnt: "Absteigen!", "Aufheben!", "Lass das!" Die Resonanz war, wie man in Zeitungsberichten lesen kann, durchweg positiv. Niemand habe aggressiv reagiert, berichtet Ed Chicken, der Sicherheitsbeauftragte der Stadt. Menschen, die zur Ordnung gerufen wurden, hätten sogar gesagt: "Ja, Sie haben recht. Ich hätte das nicht tun sollen." Literatur: Heinrich Popitz: Über die Präventivwirkung des Nichtwissens. Berliner Wissenschafts-Verlag, 2003; 29 Seiten; 24 Euro Uri Gneezy/Aldo Rustichini: A Fine is a Price. In: "Journal of Legal Studies". Vol. 29, Nr. 1, 2000 (via www.google.com) Bruno S. Frey: Markt und Motivation - Wie ökonomische Anreize die (Arbeits-)Moral verdrängen. München, Vahlen, 1997; 144 Seiten; 25 Euro Colin F. Camerer/Ernst Fehr: When does "Economic Man" dominate social behaviour? In: "Science", Vol. 311, 2006