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Wirtschaftslage Bremen

Bremen ist am Ende: Die Pro-Kopf-Verschuldung ist mit fast 30 000 Euro höher als in jedem anderen Bundesland. Kinderarmut, die Zahl der Sozialhilfeempfänger und der Privatschuldenstand sind enorm groß. Gern werden die Bremer deshalb als „Griechen von der Weser“ beschimpft. Bremen ist enorm erfolgreich: riesige Unternehmen, einer der größten Container-Häfen Europas, weltbekannter Standort für Luftfahrt- und Weltraumtechnologie. Bremens Bruttoinlandsprodukt lag 2011 mit 3,2 Prozent über dem gesamtdeutschen Wert. Und mit einem durchschnittlichen Bruttomonatsverdienst von 3794 Euro liegt der Bremer 133 Euro über dem Durchschnitt. Wie passt das zusammen?




In Bremen trifft sich nicht nur die Welt, nein, auch halb Niedersachsen schaut gern rein. Geschätzt jedes dritte oder vierte Auto auf den Straßen der Hansestadt kommt laut Nummernschild von außerhalb: VER: Verden. DEL: Delmenhorst. OHZ: Osterholz-Scharmbek. BRA: Brake. OL: Oldenburg. CUX: Cuxhaven. Was wollen die hier? Nun, zum Beispiel arbeiten. Eine Blitz-Umfrage unter Mitarbeitern des Daimler-Werkes in Bremen-Hemelingen, die von Werkstudenten für diesen Artikel durchgeführt wurde, kam zu dem Ergebnis: Mindestens die Hälfte, vielleicht sogar drei Viertel der Mitarbeiter wohnen im Umland. Warum? „Ich mag die Landschaft.“ „Viel Wald und Wiesen um uns herum.“ „Günstiges Bauland.“ „Niedrige Mieten.“

Dafür nimmt der Kollege sogar bis zu einer Stunde Anfahrtszeit in Kauf. Und die Zahlen der Bremer Arbeitnehmerkammer belegen, dass die Leute von Daimler keine Ausnahmen sind. Von den rund 291 000 Beschäftigten im Stadtstaat sind 83 000 Pendler aus dem Umland.

„Wer außerhalb wohnt, zahlt in Bremen keine Einkommensteuer. Aber er nutzt Krankenhäuser, Theater, Museen und Bibliotheken in der Stadt“, erklärt André Heinemann, Professor an der Universität Bremen und Leiter der Forschungsstelle Finanzpolitik, die regelmäßig den Informationsdienst Finanzpolitik aktuell herausgibt. Heinemann ist Spezialist für die Bremer Schuldenmisere. Von seinem Büro an der Universität schaut man auf ein paar Birken, dahinter Felder und Wiesen. Das besagte Umland. Schön.

Doch für die Bremer Staatskasse ist es ein Problem. Denn seit der 1969 durchgeführten Gemeindefinanzreform wird die Einkommensteuer am Wohnsitz gezahlt, also in Verden, Delmenhorst, Brake und so weiter. Blieben diese Steuern in Bremen, nähme das Land jedes Jahr rund 25 Millionen Euro mehr ein. Zwar wäre das kleinste deutsche Bundesland dann auch nicht reicher – es bekäme dafür 25 Millionen Euro weniger aus dem Länderfinanzausgleich. Aber an der Einwohnerzahl hängt noch ein anderes Problem, das ebenfalls mit dem Länderfinanzausgleich zu tun hat.

Der Länderfinanzausgleich soll die Steuereinnahmen der Bundesländer angleichen. Dafür werden die Einnahmen nach einem komplizierten Schlüssel verteilt. Der Schlüssel zur Berechnung der Zahlungen basiert unter anderem auf der Einwohnerzahl. Für Bremen heißt das: Pro Einwohner, der die Stadt verlässt, verliert das Land um die 4200 Euro aus dem Länderfinanzausgleich.

Das ist für Bremen recht misslich, denn die Stadt schrumpft seit Jahrzehnten. Am 31. Dezember 1971 hatte der Stadtstaat 739.552 Einwohner, danach fällt die Kurve steil ab. Ende 2011 lebten im Land Bremen nur noch 661 301 Bremer. Und die meisten Abwanderer, das ist statistisch belegt, ziehen ins nahe Umland. Schnellere Autos, schönere Autobahnen, lockende Ziele, kurz: Mobilität. In den Siebzigerjahren begann das Zeitalter der Suburbanisierung beziehungsweise, wie man heute wenig beschönigend sagt: der Zersiedelung. In Deutschland wurde das „Rausziehen“ zusätzlich durch die erwähnte Finanzreform angeheizt, die es auch für Bremens Umlandgemeinden (die alle in Niedersachsen liegen) interessant machte, neue Einwohner anzuwerben. Mit günstigem Bauland wurden Bürger gelockt, die fortan die Steuereinnahmen von Schlafdörfern erhöhten – und ihr beim Grundstückskauf gespartes Geld mit Lebenszeit beim Pendeln abbummelten.

Im Grünen wohnen, aber die Stadt nutzen

Auf die Idee, dass Bürger, die außerhalb der Stadt wohnen, aber die städtische Infrastruktur nutzen, beim Länderfinanzausgleich berücksichtigt werden müssten, kam niemand. Bremen war bis in die Sechzigerjahre im Länderfinanzausgleich ein „Geberland“, doch das änderte sich ab 1970. 2,8 Milliarden Schulden kamen bis 1979 zusammen – ein gutes Drittel dieser Summe lässt sich allein mit Verlusten durch die Einwohner-Abwanderung erklären.

Schon damals gab es deutliche Warnzeichen. Die Zins-Steuer-Quote, also das Verhältnis der Zinsen zu den Steuereinnahmen, erreichte bereits 1977 üppige 14,3 Prozent. Heute sprechen Finanzfachleute bei einem Wert um 14 Prozent von einer bevorstehenden Haushaltsnotlage. Bei der Kreditfinanzierungsquote (dem Verhältnis der Nettokreditaufnahme zu den Gesamtausgaben) gilt ein Wert von mehr als neun als gefährlich. In Bremen wird dieser Wert seit Mitte der Siebzigerjahre überschritten. Mit anderen Worten: Die Schuldenspirale ist in Bremen seit Jahrzehnten am Rotieren.

Neben der Stadtflucht fallen zwei weitere Ereignisse in die Zeit, in der die Basis des Bremer Schuldenbergs geschaffen wurde, der heute auf fast 19 Milliarden Euro angewachsen ist. Zum einen die Universitätsgründung: Heute ist sie für die Stadt ein Glück, ohne sie gäbe es zum Beispiel keinen Technologiepark, keinen Zuzug von Studenten, von den Millionen Euro für das Prädikat „Exzellenz“, das der Institution verliehen wurde, ganz zu schweigen. Doch ihren Aufbau zahlte das Land mit Geld, das es nicht hatte.

Und dann der enorme Strukturwandel. Dessen Anfänge ließen die Arbeitslosenquote in Bremen von 0,9 Prozent im Jahr 1970 auf 4,9 Prozent bis 1979 ansteigen – und von dort aus weiter bis zur Höchstmarke von 16,8 Prozent im Jahr 2005. Hinter diesen Zahlen steckt eine Reihe von Ursachen. Zum Beispiel die Einführung der Container-Verschiffung und der damit einhergehenden Automatisierung. Sie führte zwar zu einer immensen Steigerung der Umsätze im Hafen, bedeutete für die dortigen Arbeitsplätze aber keinen Segen. Im Gegenteil: Allein von 1975 bis 1985 sank die Zahl der Hafenarbeiter in Bremen von 14.000 auf knapp 10.000.

Ebenso rückläufig waren die Zahlen in der Fischerei und vor allem im Schiffbau. Von 1975 bis 2000 verlor Bremen mehr als 16.500 der rund 18.000 Arbeitsplätze in den Werften, weil in Japan und in Südkorea Schiffe viel billiger gebaut wurden. Der Verlust kostete Bremen doppelt: Das Land verlor Steuern und musste zugleich einen enormen Anstieg der Sozialleistungen schultern. Viele der ehemaligen Hafenarbeiter fanden nie zurück ins Berufsleben, was übrigens zum Teil die sozialen Unterschiede in Bremen und in Bremerhaven erklärt beziehungsweise warum man in Bremen sowohl große Armut als auch hohe Durchschnittslöhne findet: Wer einen Job hat, verdient gutes Geld. Aber viele haben keinen Job.

Bis heute kämpft der Stadtstaat mit den Folgen des Strukturwandels, der die Bremer Wirtschaft verheerend traf. Die Großwerften AG Weser und Bremer Vulkan wurden geschlossen, die Reederei Norddeutscher Lloyd wanderte nach Hamburg ab, die Deutsche Dampfschifffahrts-Gesellschaft Hansa, der Unterhaltungselektronik-Hersteller Nordmende und das Wolltextil-Unternehmen Bremer Woll-Kämmerei gaben auf. Und das waren nur die Großen. Die Pleiten waren, neben den massiven Einwohnerverlusten, der wichtigste Grund für den Schuldenberg und das Haushaltsdefizit, das bis 1990 auf 7,5 Milliarden Euro stieg.

Die Wirtschaft wächst, die Einnahmen sinken

Um der Entwicklung entgegenzusteuern, verlegte man sich in Bremen schon früh auf eine keynesianische, antizyklische Wirtschaftspolitik. Die Stadt investierte massiv, um die schwächelnde Ökonomie anzukurbeln, vergrößerte dabei aber auch die städtische Personaldecke, was sich auf der Ausgabenseite in einem deutlichen Anstieg der Kosten bemerkbar machte. Die Folgen der Politik lassen sich an den Haushaltszahlen ablesen: Während sich die Steuereinnahmen zwischen 1970 und 1979 knapp verdoppelten, verdreifachte sich der Posten Personal nahezu. Das ist eine weitere Hypothek, die der Stadtstaat mitschleppt: Die Pensionsleistungen für die damals eingestellten Beamten belasten bis heute das Budget.

1992, als absehbar war, dass sich das Haushaltsloch nicht mehr aus eigener Kraft würde stopfen lassen, erkämpfte Bremen, zusammen mit dem Saarland, vor dem Bundesverfassungsgericht die finanzielle Unterstützung des Bundes. Man hört den entsprechenden Satz vor Ort im Zusammenhang mit den Finanzen immer wieder: „Das Bundesverfassungsgericht hat 1992 bestätigt, dass wir unverschuldet in eine Haushaltsnotlage geraten sind.“ Tatsächlich sucht man das Wort „unverschuldet“ in dem Urteil vergebens. Wahr ist allerdings, dass das Gericht die Forderung nach Sanierungshilfen als rechtmäßig anerkannt hat.

Von 1994 bis 2004 flossen die Hilfsgelder nach Bremen. Genutzt haben sie allerdings wenig, weil die Finanzplanung 1992 angesichts der seit dreizehn Jahren stetig wachsenden Steuereinnahmen davon ausgegangen war, dass die Einnahmen auch in Zukunft steigen würden. Doch das Gegenteil passierte. Mit Beginn des Sanierungszeitraums brachen die Steuereinnahmen ein. Das läge an der Einwohnerentwicklung und an Steuerrechtsänderungen, vor allem an „Entlastungseffekten“, also Steuersenkungen, die sich für Bremen negativer ausgewirkt hätten als für das Bundesgebiet, heißt es aus dem Finanzressort dazu lapidar. Tatsächlich haben sich in diesen Jahren die Steuereinnahmen und die Entwicklung der Wirtschaft entkoppelt: Die Wirtschaftskraft der Hansestadt wuchs, die Steuereinnahmen wuchsen nicht. Die Haushaltslage wurde immer schlechter.

Die Wirtschaftskrise nach der Jahrtausendwende muss man eigentlich nicht weiter erwähnen, aber auch sie machte sich selbstverständlich in Bremen bemerkbar. 2005 waren die Einnahmen im Stadtstaat niedriger als 1992. An einen Abbau oder auch nur ein Konsolidieren der Schulden war gar nicht zu denken.

Gut für die Wirtschaft, schlecht für den Haushalt

Seitdem geht es wieder aufwärts. Doch die Bremer stehen auch 2013 vor einem Problem, das sie schon in den Neunzigerjahren hatten: Das, was der Wirtschaft nützt, hilft nicht unbedingt dem Haushalt des Landes. Zum Beispiel die Bremerhavener Kaiserschleuse: Mehr als 230 Millionen Euro wurden in den vergangenen Jahren allein in ihre Renovierung investiert. Die im 19. Jahrhundert erbaute, damals weltgrößte Schleuse sorgt in Bremerhavens Hafenbecken für einen konstanten Wasserstand und ist damit essenziell für den Automobil-Umschlag. Das nützt der Automobilindustrie samt ihren Zulieferern im gesamten Bundesgebiet. Dem Bremer Haushalt bringt es allerdings nur wenig, denn die Steuereinnahmen, die das Land über die Umsätze im Hafen erzielt, fließen – in den Länderfinanzausgleich. Ein ehemaliger Präses der Handelskammer Bremen hat mal errechnet, dass Bremen nur acht Prozent der Einnahmen erhält, die es durch neu geschaffene Arbeitsplätze im Hafen erzielt. Mit den übrigen 92 Prozent werden die anderen Länder entlastet. Die Investitionen hingegen trägt das Land Bremen meist allein.

So lief es auch mit dem Containerterminal 4, dessen 1,7 Kilometer lange Kaje vier Anlegern Platz bietet. Und nicht anders wird es mit dem neuen Offshore-Terminal für die Windkraft-Industrie laufen, der für geschätzte 200 Millionen Euro in Bremerhaven gebaut wird. Mehr als 80.000 Arbeitsplätze in Norddeutschland hängen von den bremischen Häfen ab, davon mehr als 10.000 in Niedersachsen und gut 4000 in Hamburg. Investitionen in die Häfen lohnen sich also. Doch der Bremer Haushalt hat davon – zumindest im bisherigen Rahmen des Länderfinanzausgleichs – fast gar nichts.

Das Land spart – und muss neue Löcher stopfen

2020 wird die sogenannte Schuldenbremse in Kraft treten, die jetzt im Grundgesetz steht. Dann ist es den Bundesländern verboten, mehr auszugeben, als sie einnehmen. Damit die Länder dieser Vorgabe schon jetzt nachkommen, hat der Bund den Schuldenstaaten konkrete Auflagen gemacht, die sie alljährlich erfüllen müssen. Bremen muss sein Defizit jedes Jahr um 120 Millionen Euro senken. Schafft es das nicht, bekommt es 300 Millionen Euro weniger vom Bund. Bremen hat die Vorgabe bereits zwei Jahre erfüllt.

„Ein Riesenfortschritt“, betont die grüne Bremer Finanzsenatorin und Bürgermeisterin Karoline Linnert. Sie muss sich bei den Treffen der Finanzminister der Länder immer wieder anhören, „dass wir nicht mit Geld umgehen können, den anderen auf der Tasche liegen“. Warum das so ist? „Weil immer gern nach einem Schuldigen gesucht wird“, sagt Linnert. „Wir sind nur ein kleiner Wirtschaftsraum. Ein wichtiger. Aber wir haben nicht so viele Einwohner wie diejenigen, die sich von den Vorurteilen uns gegenüber nähren wollen.“

Der Weg, den die rot-grüne Koalition derzeit in der Hansestadt beschreitet, ist steinig. „Im Vergleich zu 1993 wurden bis 2010 mehr als 5000 Vollzeitstellen im öffentlichen Dienst eingespart“, sagt die Finanzsenatorin. „Wäre nichts passiert, hätten wir bis 2010 rund 2,48 Milliarden Euro mehr Schulden gehabt.“ Außerdem werden die Grunderwerbsteuer, die Gewerbesteuer und die Abgaben auf Spielhallen erhöht. Eine City-Tax für Touristen ist beschlossen.

Andererseits fallen aber auch neue Ausgaben an. „Die kommunalen Krankenhäuser müssen saniert werden. Und durch den neuen JadeWeserPort wird der Güterzugverkehr mitten durch die Stadt zunehmen, also stehen Lärmschutz-Maßnahmen an“, erklärt Karoline Linnert. Wenige Tage nach dem Gespräch mit der Finanzsenatorin tat sich eine weitere Großbaustelle auf: In den Universitätsgebäuden aus den Siebzigerjahren nagt der Rost an den Stahlbetonträgern.

Schwerer als die Renovierungen aber wiegt die größte Bürde der mehr als vierzigjährigen Bremer Schuldengeschichte: die Zinslast. Bayern zahlt von jedem eingenommenen Euro rund 4 Cent für Zinsen. In Bremen sind es 24 Cent.---