Stehen, gehen, laufen, rennen

Mit dem ZeP, dem Zentralen Personalüberhangmanagement, schuf das Land Berlin Anfang 2004 ein innovatives Instrument zum Umgang mit Personal im öffentlichen Dienst – gegen erhebliche politische Widerstände. Eine erste Bestandsaufnahme gut ein Jahr nach der Gründung.




PROLOG: EINE STADT IM STAATSDIENST

Wer nach den Anfängen dieser Geschichte sucht, findet ein ganzes Knäuel loser Enden. Eines davon führt zurück in das Jahr 1988. Wolfgang Suhrmann, Diplomingenieur und selbstständiger EDV-Spezialist, entwirft ein Projekt zur Rationalisierung des Bestellsystems der Schulen bei der Landesbildstelle. Die Schulverwaltung ist begeistert, das Budget für einen Auftrag hat sie nicht. Sie hat aber eine Planstelle. So wird Wolfgang Suhrmann Angestellter im öffentlichen Dienst in West-Berlin. Beispiele wie diese ließen sich endlos aneinander reihen. Ende der achtziger Jahre arbeiten in Berlin rund 175.000 Personen im unmittelbaren Landesdienst. 1991, nach der Wiedervereinigung, sind es fast 300.000 – die Bediensteten aus Ost und West waren zusammengelegt worden. Anders ausgedrückt: Von den dreieinhalb Millionen Berlinern ist Anfang der neunziger Jahre etwa jeder Elfte im öffentlichen Dienst des Landes tätig – Mitarbeiter von Krankenhäusern, Universitäten, Stiftungen und Bundesbehörden nicht eingerechnet. Berlin hat ein Problem.

1. VOM StPG ZUM ZeP

ZeP steht für „Zentrales Personalüberhangmanagement“ und ist ein Novum, nicht nur in Berlin, sondern bundesweit. Das Land Berlin schuf sich eine eigene Behörde, um sein Personal rational, effektiv und transparent zu managen. Am 1. Januar 2004 nahm das ZeP seine Arbeit auf.

Der Weg dorthin war steinig, denn der Senat musste zunächst einmal eine gesetzliche Grundlage schaffen. Es wurde erbittert gerungen, die Kampflinien verliefen quer durch die Fraktionen. Den Befürwortern des Gesetzes ging es darum, ein modernes Steuerungsinstrument für die Bewältigung des Personalüberhangs zu schaffen. Die Gegner, allen voran die Gewerkschaft Ver.di, sahen darin einen Verfassungsbruch, kritisierten den Abbau von Personalvertretungsrechten und die Verletzung der Grundsätze des Berufsbeamtentums. Sie kündigten Massenklagen und den Gang vor das Bundesverwaltungsgericht an. Bislang vergeblich. Im November 2003 verabschiedete das Berliner Abgeordnetenhaus das neue Stellenpool-Gesetz, StPG. Der Weg zum ZeP war geebnet.

2. HAUPTSTADT IN NOT

Wie hatte es überhaupt so weit kommen können?, mag sich mancher heute fragen. „Haushaltsnotstand“, lautete im November 2002 die knappe Antwort des rot-roten Berliner Senats, und das Problem war – zumindest in Teilen – hausgemacht.

Im Gründungsfieber der frühen neunziger Jahre hatten Regionalpolitiker und Landesbanker von einer permanenten Wertsteigerung der Berliner Immobilien geträumt. Im Januar 2005 bezifferte Berlins Finanzsenator Thilo Sarrazin vor Grundstücksfachleuten die Altlasten, die er bei seinem Amtsantritt im Januar 2002 vorgefunden hatte: Acht Milliarden Euro allein aus dem sozialen Wohnungsbau und drei bis sechs Milliarden Euro aus der Berliner Bankenkrise waren seine beiden größten Posten.

Daneben ächzte die Stadt unter Schulden aus grauer Vorzeit – und hatte aufgrund ihrer traditionellen Sonderrolle ein Mentalitätsproblem. Zu Zeiten des Kalten Krieges hatte Berlin sich in einer privilegierten Lage befunden. Die „Hauptstadt der DDR“ sollte den Glanz des real existierenden Sozialismus ausstrahlen, während das eingemauerte West-Berlin die Überlegenheit des Kapitalismus darzustellen hatte. Die Berliner Regierenden in Ost und West mussten sich nie Sorgen um die Finanzierung ihrer Haushalte machen. Was im Osten „Hauptstadtversorgung“ hieß und erhebliche Teile der wirtschaftlichen Ressourcen nach Berlin-Ost zog, waren im Westen die so genannten „Zitterprämien“ – Lohn- und Gehaltszulagen, die gezahlt wurden, um die Bevölkerung in der eingemauerten Stadt zu halten –, sowie direkte Subventionen aus dem Bundeshaushalt. Keine Bonner Regierung hätte es sich leisten können, das Schaufenster des Westens darben zu lassen.

So füllte der öffentliche Dienst als größter Arbeitgeber teilweise die Lücken, die die in den fünfziger und sechziger Jahren nach und nach aus der isolierten Stadt abgewanderte Industrie gerissen hatte. An den stetigen Geldfluss hatten sich Landesregierung und Verwaltung mehr als 40 Jahre lang gewöhnt. Umso härter traf es sie, als Anfang der neunziger Jahre alle Subventionen rigoros gestrichen wurden.

Unter der Last von insgesamt 35 Milliarden Euro Schulden sei eine solide Haushaltspolitik auf Dauer nicht möglich, fand das Land Berlin und forderte deshalb eine Entschuldung durch den Bund. Die Klage beim Verfassungsgericht läuft. Ohne ein glaubwürdiges Konzept zur Haushaltssanierung hat Berlin jedoch wenig Aussichten, den Prozess zu gewinnen.

3. MEHR LEISTUNG MIT WENIGER MITARBEITERN

Die Regierung bemüht sich. Seit 1990 hat sich der öffentliche Dienst in Berlin von rund 65.000 Mitarbeitern getrennt – über natürliche Fluktuation, Altersteilzeit oder Vertragsauflösungen mit Prämienzahlung – das entspricht knapp einem Drittel seines Personals. Wer bleiben durfte, musste sich einschränken. In den vergangenen Jahren wurden die Bezüge der Landesbediensteten um bis zu zwölf Prozent gekürzt. Doch noch immer gibt das Land Berlin rund sieben Milliarden Euro jährlich für Gehälter und Pensionen aus, jeden dritten Euro des gesamten Haushalts. Der Personalabbau muss also weitergehen. Vor allem aber muss er besser organisiert werden.

Bis 2003 sah der Prozess des allmählichen dezentralen Personalabbaus in Berlin ungefähr so aus: Die Dienststellenleiter waren gehalten, Planstellen zu identifizieren, die nicht ganz so dringend benötigt wurden. Diese Stellen wurden als „k.w.“ gekennzeichnet, als „künftig wegfallend“. Für die betroffenen Mitarbeiter änderte sich einstweilen wenig, sie machten ihre bisherige Arbeit weiter. Und deshalb gab es für ihre Dienststelle auch keinen Anreiz, die Arbeitsprozesse zu überprüfen und zu reorganisieren. Genau das aber ist für den Berliner Finanzsenator Thilo Sarrazin die vordringliche Aufgabe. Sarrazin will mehr als sparen, er will eine schlanke, effektive und bürgerfreundliche Verwaltung. „Bürgerinnen und Bürger müssen merken, dass sich Wege und Wartezeiten verkürzen und dass sich der Service verbessert“, meint er. „Mit einem ,k.w.‘-Vermerk auf dem Papier, hat sich noch nichts verändert.“

Am 1. Januar 2004 sorgte Sarrazin deshalb für Bewegung: Mit Inkrafttreten des Stellenpool-Gesetzes erhielt das ZeP die Zuständigkeit für die Mitarbeiter, deren Position als „k.w.“ klassifiziert war.

4. DEN ÜBERBLICK GEWINNEN

Bis 2003 war die Personalverantwortung im Land Berlin ausschließlich dezentral organisiert, in 48 einzelnen Dienststellen. Das war sinnvoll, solange der bessere Überblick vor Ort auch zu einer besseren Organisation des Personaleinsatzes führte. Seit 1990 führte der einstige Vorteil kontinuierlich ins Chaos. Wie viele Mitarbeiter mit „k.w.“-Vermerk gab es eigentlich im Land? Wer waren sie? Was konnten sie? Wo waren sie nur beschäftigt – und wo wurden sie vielleicht dringend gebraucht? Weil die Dienststellen nicht miteinander kommunizierten und die Daten nirgends zentral erfasst wurden, ließ sich der Personaleinsatz unmöglich steuern. Die Folge: An vielen Stellen fehlte Personal, das an anderer Stelle überflüssig war.

Das ZeP bildete den Ausweg aus dem Gestrüpp der dezentralen Verantwortungen. Wichtigstes Element darin: der Aufbau einer zentralen Datenbank. Sie sollte in der neuen Behörde Transparenz für die Entscheider schaffen – und Chancen für die Mitarbeiter mit „k.w.“-Vermerk. Denn wie sollten sie sich auf frei gewordene, ausfinanzierte Stellen bewerben, wenn sie keine Möglichkeit hatten, an die Informationen zu gelangen? Wolfgang Suhrmann zum Beispiel brauchte nur drei Tage, um sich nach der Zuordnung zum ZeP seinen Traumjob aus dem Pool zu fischen: Seit dem 1. Dezember 2004 arbeitet der 62-Jährige in der Senatsverwaltung für Finanzen als Controller des privatwirtschaftlich als GmbH organisierten Gebäudemanagements des Landes Berlin. Genau das Arbeitsgebiet, auf dem er schon lange aktiv werden wollte und für das er genau der richtige Mann ist.

5. REIN IN DEN POOL, RAUS AUS DEM POOL

In Berlin haben sich die Tarifparteien im öffentlichen Dienst geeinigt: Einkommensabstriche gegen Arbeitsplatzgarantie bis Ende 2008. So lange wird es keine betriebsbedingten Kündigungen geben, aber auch prinzipiell keine Neueinstellungen, außer in sehr speziellen, klar umgrenzten Bereichen wie Schule oder Polizei. Wo immer sonst eine neue Stelle geschaffen wird, soll sie aus dem Stellenpool des ZeP besetzt werden.

„Wir haben gut ausgebildetes, qualifiziertes Personal und bringen es in die richtigen Aufgaben“, erklärt Peter Buschmann, Direktor des ZeP. 3300 Mitarbeiter des öffentlichen Dienstes umfasst der Pool heute – Beamte, Angestellte und Arbeiter, die Bandbreite reicht vom Amtsleiter bis zur Reinigungskraft. Sie werden von insgesamt 82 Mitarbeitern betreut, die selbst aus dem Personalüberhang-Pool stammen. 20 von ihnen arbeiten als Vermittler und sind jeweils für 150 Kollegen verantwortlich, die ihnen nach Qualifikation und Status zugeordnet sind. Für die sollen sie neue Aufgaben akquirieren, sie – falls nötig – qualifizieren und anschließend in die neue Funktion einführen.

Anders als in den vergleichbaren Beschäftigungsgesellschaften der Deutschen Bahn oder der Deutschen Telekom sitzt beim Zep niemand untätig zu Hause. Bei voller Bezahlung zum Nichtstun administriert zu werden ist nicht nur den Betroffenen kaum zuzumuten, es lässt sich auch politisch nicht vermitteln.

Im ZeP ist Flexibilität gefragt. Findet sich für einen Mitarbeiter der Behörde nicht sofort eine neue Aufgabe, kann er bis auf weiteres in seine bisherige Dienststelle „rückabgeordnet“ werden. Umgekehrt muss jeder aber auch damit rechnen, dass ihn das ZeP zu Übergangseinsätzen bei einer anderen Dienststelle innerhalb der Berliner Verwaltung beordert, für die Dauer von Wochen oder Monaten.

6. DÜRFEN DIE DAS?

Kann der Staat einen Beamten zu einer Dienststelle versetzen, deren einzige Aufgabe es ist, ihm eine neue Aufgabe zu verschaffen? Bisher hatte keine staatliche Instanz es je versucht. Zwar gehört die Versetzung innerhalb des Apparats durchaus zur gängigen Praxis, aber nur, wenn in der neuen Funktion konkrete Aufgaben warten. Die neue Berliner Behörde bedeutet einen radikalen Bruch mit der bisherigen Tradition.

Entsprechend heftig waren die Reaktionen der Personalvertretungen, als Finanzsenator Sarrazin in der zweiten Hälfte des Jahres 2002 seinen Plan vorlegte. Auch der Protest hatte inzwischen Tradition. Schon früher hatten Berliner Regierungsvertreter ähnliche Pläne verfolgt – und waren stets am anhaltenden Widerstand aus allen politischen Lagern gescheitert.

Von den betroffenen Mitarbeitern war naturgemäß keine Unterstützung zu erwarten. „Personalüberhang“ – wer möchte schon dazu gehören? Der Verlust des Arbeitsplatzes, auch wenn er wie im öffentlichen Dienst nicht mit sofortigen Einkommenseinbußen einhergeht, ist bedrohlich. Schreckensvisionen über hoch qualifizierte Beamte, die zum Streichen staatlicher Gebäude abgeordnet würden, heizten die Stimmung an. „Beamte als Anstreicher? Ver.di sauer“, titelte die Berliner Zeitung.

„Es war ein Paradigmenwechsel“, sagt Andreas Rudat, der die Idee von Anfang an begleitete und heute als stellvertretender Direktor des ZeP und Verantwortlicher für Controlling und Steuerung die Geschicke der jungen Behörde mit lenkt. Als der Berliner Personal- und Verwaltungsfachmann im November 2002 die Leitung des ZeP-Aufbaustabs übernahm, stand er vor einer schwierigen Aufgabe: Er sollte eine Behörde aufbauen, für die es bundesweit kein Vorbild gab und für die erst einmal die gesetzlichen Grundlagen geschaffen werden mussten.

Entsprechend akribisch wurde die Ausarbeitung des Gesetzestextes vorbereitet. Um spätere Klagegründe schon im Vorfeld auszuräumen, prüfte der Aufbaustab kritisch alle verfassungs- und dienstrechtlichen Fragen und holte zudem vorsorglich ein Rechtsgutachten ein. Die parlamentarische Beratung sollte sich dennoch über ein Jahr hinziehen. Dann endlich, im Juni 2004, das Urteil der Verwaltungsrichter: Das Land Berlin hat mit dem Stellenpool-Gesetz eine „abschließende Sonderregelung geschaffen“, die für die Versetzungen ins ZeP eine Zustimmung des Hauptpersonalrates entbehrlich macht. Die Mitwirkungsrechte der Personalvertretung, so die Berliner Richter, seien durch die Mitsprache der Personalvertretungen der abgebenden Behörde ausreichend gesichert. Inzwischen haben Gesetz und Verfahrensregeln erste Feuertaufen bestanden: Sie hielten jeder richterlichen Überprüfung stand. Fast alle Prozesse, die gegen die Versetzungen ins ZeP angestrengt wurden, hat das Land Berlin bisher gewonnen. Die Richter erklärten die „Rechtsfortentwicklung“, die das StPG dienstrechtlich leistet, für verwaltungs- und verfassungsrechtlich legal.

7. AUFBAUEN UND ARGUMENTIEREN

Die juristische Anerkennung war wichtig – und unterstreicht die Philosophie, auf der die neue Behörde gründet. Warum kommen so viele Verwaltungsreformen, die wir in Deutschland anstreben, über kurz oder lang zum Stillstand?, fragt McKinsey-Partner Markus Klimmer, der das Berliner Projekt betreute. Weil die Behörden oft nicht wissen, wohin mit ihrem Personal. Alle klassischen Instrumente wie Altersteilzeit, Vorruhestand oder Abfindungen sind schnell ausgeschöpft, die Menschen sind aber da – und der Reformprozess gerät ins Stocken. Warum stattdessen die Qualifikationen nicht nutzen? Zum Wohle der Mitarbeiter und der Behörden? Und warum nicht Aufgaben suchen, die bislang unerledigt blieben und die für den Betroffenen eine sinnvolle Beschäftigung bedeuten? Warum nicht weiterbilden, wenn für eine spezifische Aufgabe das Interesse da ist, die Qualifikation aber noch fehlt? „Ein Stellenpool, der nur als Kostensenkungsinstrument gedacht ist, muss ohnehin scheitern“, meint Klimmer. Das ZeP sei mehr und deshalb auch nicht mit den mancherorts üblichen Stellenbörsen im Intranet zu verwechseln. „Das ZeP ist ein aktives Instrument der Personalentwicklung.“

McKinsey & Company hatte den Aufbaustab bei der Planung der neuen Behörde beraten und unterstützt. Die Aufgabe war komplex: Während das Gesetz im Parlament noch heftig debattiert wurde, musste das mögliche Ergebnis schon so weit vorbereitet werden, dass das ZeP mit dem Inkrafttreten des Gesetzes seine Arbeit würde aufnehmen können. Es galt, Abläufe und Verfahrensweisen zu beschreiben und zu definieren, Formulare vorzubereiten und das künftige Personal auszuwählen. Und das auf einer Basis, die überaus schwammig war.

„Wir haben nächtelang Papiere für die politischen Entscheider geschrieben“, erinnert sich Andreas Rudat an die Pionierphase. Für jede Eventualität mussten Argumentationslinien entwickelt werden, die nicht nur dem Kreuzfeuer der parlamentarischen Auseinandersetzung standhalten sollten, sondern auch den hitzigen Diskussionen innerhalb der Fraktionen. Zudem musste der Rat der Bezirksbürgermeister überzeugt werden, der laut Berliner Verfassung am Gesetzgebungsverfahren beteiligt ist. Und der das Gesetz ebenfalls ablehnte.

Parallel zu all dem wurde die Datenbank entwickelt, ohne die das ZeP seine wichtigste Funktion, Transparenz ins Überhangmanagement zu bringen, nicht hätte erfüllen können. Darauf, dass das Herzstück der geplanten Behörde termingerecht fertig wurde, ist Rudat besonders stolz. Wie auch auf die Tatsache, dass der Aufbaustab mit dieser Leistung gleich Sinn und Zweck des ZeP nachdrücklich beweisen konnte: Das Team, das die Datenbank schuf, war ausschließlich mit „Überhangkräften“ aus dem Stellenpool besetzt. Die Spargrundsätze der Berliner Landesverwaltung galten auch für die Pioniere.

Natürlich war die zentrale Datenbank nicht nur ein technisches, sondern vor allem ein politisches Problem. Skeptiker sahen die Schutzrechte der Angestellten des öffentlichen Dienstes bedroht, so wurde die politische Diskussion auch zu einer juristischen. Am Ende konnte der Aufbaustab die Bedenken des obersten Berliner Datenschützers Punkt für Punkt ausräumen. Keine Einwände, lautete das Fazit der abschließenden Prüfung. Also: grünes Licht fürs ZeP.

8. ZeP IN AKTION

Die Arbeit der neuen Behörde ist für die Berliner im Alltag schon erkennbar. So wurden zum Beispiel ehemalige Dienstkräfte den neu geschaffenen Ordnungsämtern zugeordnet und sorgen als „Kiezstreife“ in Uniform für Ordnung im Stadtteil. Das ZeP hat die Auswahl der 300 neuen Ordnungshüter und ihre Qualifizierung an der Polizeischule organisiert und verantwortet: 140 kamen aus dem Stellenpool und wechselten auf diese Weise in künftig ausfinanzierte Stellen. Zudem verfügte Finanzsenator Sarrazin, dass Überhangkräfte auf höheren Besoldungsstufen ohne Einkommenseinbußen in die Kiezstreife wechseln können. 160 Mitarbeiter wechselten danach von Nicht-k.w.-Stellen in die neue Aufgabe – die Lücken, die sie in ihren alten Funktionen hinterließen, werden nach und nach mit ZeP-Mitarbeitern geschlossen.

Auch bei der Europawahl 2004 halfen die Beschäftigten der neuen Behörde. Zur Vorbereitung und Durchführung wurden 300 Bedienstete in einen befristeten Einsatz geschickt. Durch ihre Arbeit sparte das Land Berlin 1,4 Millionen Euro, die es sonst für die Honorare der Wahlhelfer hätte aufwenden müssen. Für Vorbereitungen auf Hartz IV wechselten in der zweiten Jahreshälfte weitere 280 Überhangkräfte zum befristeten Einsatz in die Bezirke. Neue Aufgaben entstehen zurzeit auch in den neu gegründeten Arbeitsgemeinschaften von Arbeitsagentur und Bezirksämtern, die künftig die Ansprechpartner der Langzeitarbeitslosen sein werden.

Andere ZeP-Mitarbeiter werden quasi ausgeliehen – das ist allerdings nur mit Einwilligung der Betroffenen möglich. So arbeiten derzeit beispielsweise zehn Mitarbeiter des höheren Dienstes beim Bundeswirtschaftministerium an Koordinierungsaufgaben im Rahmen von Hartz IV. Aus dem Ministerium erhält ZeP-Direktor Peter Buschmann ausgesprochen positive Rückmeldung über diesen Einsatz. „Gerade ältere Mitarbeiter zeigen sich sehr flexibel und engagiert, wenn es um neue Aufgaben geht“, sagt er.

9. DAS GELD MUSS FLIESSEN

Das ZeP ist gesetzlich verpflichtet, eine Effizienzrendite zu erzielen, auf Deutsch: seine Leistungen in Euro und Cent zu messen. Die Effizienzrendite errechnet sich aus Ausgabenverminderung und Einnahmensteigerung und lag im ersten Jahr bei vier Millionen Euro; 2005 soll sie weiter steigen. Das Ziel will die Behörde nicht nur durch den flexiblen Einsatz des Personals erreichen, sondern auch durch ihre spezifischen Aufgaben. So hat das ZeP jetzt etwa Mitarbeiter des höheren Dienstes in die Bezirke entsandt, damit sie dort für örtliche Projekte Anträge auf EU-Mittel stellen – eine Aufgabe, für die es vor Ort sonst kein Personal gäbe. Fließen über diesen Weg künftig EU-Mittel projektgebunden nach Berlin, darf sich das ZeP einen Teil der Mittel gutschreiben.

10. EIN NEUER STANDARD

Dass noch nicht alles rund läuft in der neuen Behörde, räumt Andreas Rudat freimütig ein. Wenn tausende von „k.w.“-Personalakten auf einmal geliefert werden, kann es schon eine Weile dauern, bis ZeP-Mitarbeiter sie gesichtet und geordnet haben. Auch die sorgfältige Eingabe in die zentrale Datenbank braucht ihre Zeit. Und mitunter muss eine Weile diskutiert und verhandelt werden, bis der beste Einsatzort für einen Mitarbeiter der neuen Behörde gefunden und akzeptiert ist. Doch der Chef-Controller ist sicher: „Das Jahr 2004 war davon geprägt, das ZeP an die Tür zu lehnen und ihm das Stehen beizubringen. 2005 läuft es schon, in 2006 wird es rennen.“

Finanzsenator Thilo Sarrazin ist mit den ersten Ergebnissen der neuen Lösung jedenfalls mehr als zufrieden. „Mit dem ZeP haben wir nicht nur ein Instrument zur effektiven Reorganisation der Verwaltung und einen funktionierenden, internen Arbeitsmarkt geschaffen. Wir können die Überhang-Mitarbeiter auch produktiv und kostensenkend einsetzen. Im Management von Personalüberhang hat Berlin damit aus einer Rückstandsposition neue Standards gesetzt".

ZeP IN ZAHLEN

Versetzungen ins ZeP
3394 bis zum 1. April 2005

Vermittlungen
74 aus dem öffentlichen Dienst ausgeschiedene Überhangkräfte (z. B. Prämie, Kündigung, Altersteilzeit)
158 Versetzungen auf verwaltungsinterne Stellen
285 laufende Abordnungen mit dem Ziel der Versetzung auf verwaltungsinterne Stellen
44 Einsätze außerhalb der Verwaltung
159 Abordnungen gegen Personalkostenerstattung
872 Vermittlungen in vom ZeP bewilligte verwaltungsinterne Übergangseinsätze
1400 Rück-Abordnungen in die Herkunftsdienststelle, davon etwa
45 Prozent mit neuem Aufgabengebiet

Sonderprojekte
125 Überhangkräfte in Ordnungsämter vermittelt
280 Überhangkräfte in Job-Center (Hartz IV) entsandt

Qualifizierungsmaßnahmen und Spezialberatungen
302 Schulungen und Kurse mit insgesamt 1175 Teilnehmern

Geschätzte Personalkosteneinsparung
4 Millionen Euro vom 1.1. bis zum 31.12.2004