Die Lieferanten von No.10

Die britische Regierung will, dass ihre öffentliche Verwaltung Leistung bringt. Darum setzt sie ihr konkrete Ziele. Und gründete eine Abteilung, die den Weg dahin Schritt für Schritt überprüft: Die Delivery Unit sucht Vorzeigebeispiele und greift ein, wenn ein Ministerium sein Ziel zu verfehlen droht.




Manchmal, sagt Michael Barber und schüttelt den Kopf, seien die Lösungsvorschläge seiner Abteilung fast komisch. Da sei zum Beispiel die Sache mit den fallenden Blättern in den Herbstmonaten. Die Briten hätten es geschafft, 1830 den ersten Zug der Welt von Liverpool nach Manchester auf den Weg zu bringen. Aber jedes Jahr im Herbst seien die Züge plötzlich unpünktlich gewesen. Es dauerte 170 Jahre, bis das Problem angepackt wurde. Barbers Team traf sich mit Bahnmanagern und erfuhr, dass matschiges Laub auf den Gleisen die Verspätungen verursachte. Das war allgemein bekannt, doch nie hatte jemand etwas unternommen. „Als ob es den Herbst immer wieder zum ersten Mal gäbe“, sagt Barber. Neuerdings präparieren Bahnmitarbeiter jedes Jahr die Gleise rechtzeitig mit einer Speziallösung, und der Pünktlichkeits-Herbstknick fällt kleiner aus.

Eine gewöhnliche Geschichte aus einer ungewöhnlichen Behörde. Michael Barber leitet die Delivery Unit – die „Liefer-Abteilung“ der britischen Regierung, eine Stabsabteilung von Premierminister Tony Blair. Ihre Aufgabe: sicherstellen, dass vor allem jene Teile der öffentlichen Verwaltung gute Dienste leisten, die der Bürger als besonders wichtig empfindet. Das Gesundheitssystem etwa, aber auch die Verbrechensbekämpfung und die Asylvergabe, der Bildungssektor und das Transportwesen. Eine Herausforderung, die die britische Regierung innovativ angeht: Alle zwei Jahre handeln Finanzministerium und Premierminister gemeinsam mit den einzelnen Ministerien neue Vereinbarungen aus. Darin knüpft der britische Oberkämmerer seine Gelder an Zielvorgaben des jeweiligen Ministeriums.

Geld gibt es gegen Leistung. Für Lippenbekenntnisse bleibt kein Platz. So der politische Wille. Und die Mission der Delivery Unit. Sie prüft regelmäßig vor allem, ob die für die Kernaufgaben der öffentlichen Verwaltung verantwortlichen Ministerien auf dem richtigen Weg sind, ihre Vorgaben zu erfüllen. Sieht es nicht danach aus, greift die Unit ein. Sucht nach den Ursachen für die Probleme. Und entwickelt gemeinsam mit den Ministerien Lösungen. Bevor es zu spät ist.

Eine langfristige Strategie und kurzfristige Ergebnisse

Der bemerkenswerte Prozess beginnt bereits bei der Formulierung der Ziele. Sie sollen das richtige Leben abbilden und sind erstaunlich konkret. So muss das Gesundheitsministerium beispielsweise bis spätestens Ende Dezember 2005 sicherstellen, dass kein Kranker länger als sechs Monate auf seine Operation wartet. Oder bis 2010, dass die Rate der unter 75-Jährigen, die an Herzinfarkten oder anderen Herzkrankheiten sterben, um mindestens 40 Prozent gesunken ist. Unter die Ziele des Bildungsministeriums fällt etwa, bis 2010 den Anteil der 18- bis 30-Jährigen, die eine höhere Bildung in Angriff nehmen, auf 50 Prozent zu steigern, aber auch die Vorgabe, bis zum selben Zeitpunkt die Schwangerschaften von Mädchen unter 18 um die Hälfte zu reduzieren.

„So konkrete Ziele waren früher undenkbar“, sagt Michael Barber. Aber früher war die Richtung auch nicht so deutlich vorgegeben. Die öffentliche Verwaltung soll sich grundlegend ändern, schlank werden, wendig, schnell. Und das auch im Reformprozess: „Moderne Politiker stecken in einem Dilemma“, sagt Barber und schaut aus dem Fenster seines Büros mitten im Londoner Regierungsbezirk Westminster. „Sie brauchen eine langfristige Strategie, doch nur wenn sie auch kurzfristige Ergebnisse liefern, wird man ihnen glauben.“

Fünf Minuten Fußweg trennen den Chef der Delivery Unit von der Downing Street No. 10, dem Regierungssitz des britischen Premierministers. Soeben ist Barber von dort zurückgekommen. Er und seine 35 Kollegen der Delivery Unit – ein buntes Team aus Beamten, ehemaligen Unternehmensberatern, Statistikern und Volkswirten – arbeiten als Stabsabteilung für No. 10, sitzen aber im Finanzministerium. Fast ein Symbol für die Herausforderung der Einheit: Sie muss ständig den Ausgleich zwischen verschiedenen Interessen und Empfindlichkeiten meistern – zwischen Fachministerien und dem geldgebenden Finanzministerium, zwischen Theorie und Praxis, Anspruch und Wirklichkeit und nicht zuletzt auch zwischen zentral ausgehandelten Zielvorgaben und der Situation an der Basis.

Ohne Daten keine Taten

Michael Barber hat die öffentliche Verwaltung von mehreren Seiten kennen gelernt. Anfangs als Lehrer, später als Gewerkschafter, dann als Professor für Pädagogik. „Ich kenne nicht nur die Perspektive des Bürokraten, das hilft“, sagt der 49-Jährige. 1994 rief ihn ein Mitarbeiter aus dem Blair-Team an. Ob er Interesse habe, an einer Rede über Bildung mitzuarbeiten, die Blair halten wolle? Barber, damals selbst in der Labour-Partei aktiv, sagte zu. Und blieb beim Blair-Team. Drei Jahre später wählten die Briten Tony Blair mit seinem Regierungsprogramm „Bildung, Bildung, Bildung“ erstmals zum Premierminister. Barber wurde Leiter der „Standard and Effectiveness Unit“ im Bildungsministerium. Im Auftrag der Regierung ordnete er an, alle elfjährigen Schüler täglich eine Stunde in Schreiben und Lesen zu unterrichten, und ergänzte diesen Pflichtunterricht ein Jahr später um eine tägliche Stunde Rechnen. Ein Erfolg: Die Testergebnisse der Kinder in Englisch und Mathematik verbesserten sich dramatisch. 2001 schaffte England bei der ersten PIRLS-Studie den dritten Platz in der Rangliste der Lesefertigsten.

Grund genug für Regierungschef Blair, nach seiner ersten Wiederwahl im Juni 2001 zu verkünden, man habe ihm die Anweisung gegeben zu „liefern“, „an instruction to deliver“. Er rief die Delivery Unit ins Leben und machte Barber zu ihrem Chef. Ein Projekt als politisches Signal. An dessen Erfolg Blair nicht zuletzt seine politische Karriere knüpfte: Sollten sich die avisierten Verbesserungen in den Kernbereichen der öffentlichen Verwaltung nicht einstellen, verkündete der Regierungschef im ersten Jahr seiner zweiten Amtsperiode, werde er „die Sache ausbaden“. So weit kam es nicht, Anfang Mai gewann Blairs Labour-Partei zum dritten Mal in Folge die britischen Unterhauswahlen – wenn auch mit hohen Verlusten im Vergleich zu früheren Wahlergebnissen.

Blairs Delivery Unit hat weltweit Aufsehen erregt. Während in Deutschland ein großer Teil des politischen Reformeifers im Parteien-Gerangel verebbt, dürfen sich die Briten zur Innovations-Avantgarde rechnen. Die Weltbank und der Internationale Währungsfonds sind von der Arbeit der Einheit begeistert. Etliche EU-Länder schickten bereits Delegationen, selbst der russische Präsident Putin und das jordanische Königshaus ließen die Arbeit der Stabsabteilung untersuchen. Andere Regierungen haben sogar schon begonnen, den Briten nachzueifern, etwa die australische und die des kanadischen Bundesstaats Ontario.

Damit übernahmen sie ein Werkzeug, das für einen tief greifenden Einschnitt in die Arbeitsweise von Behörden steht. Denn neben dem Ziel der Unit, den Ministerien kurz- und mittelfristig bei der Erreichung ihrer Vorgaben zu helfen, will das Barber-Team langfristig vor allem die Strukturen in den Behörden umkrempeln. „Das hat bei der Einführung von Datenerfassungs-Systemen begonnen“, sagt Barber, „und geht bis zur Änderung der Geisteshaltung.“ Als seine Abteilung vor vier Jahren ihre Arbeit aufnahm, hatte kaum ein Ministerium fundierte Informationen über die eigene Leistung. Alle paar Jahre gab es stichprobenartige Untersuchungen, um zu sehen, wie die Dinge stehen. „Und wenn die Ergebnisse ewig später veröffentlicht wurden, hatte sich die Welt schon wieder komplett geändert“, resümiert Barber. Gepflegte Datenbanken? Kaum vorhanden. Detaillierte Analysen? Fehlanzeige. „Inzwischen wissen die meisten, dass sie nur mithilfe aktueller Daten erkennen können, wann es brennt, um dann auch rechtzeitig einzugreifen.“

Heute setzt sich jedes Ministerium Zwischenziele und gleicht sie mit den aktuellen Zahlen ab. Drohen wichtige Meilensteine nicht erreicht zu werden, greift die Delivery Unit ein. Manchmal nur mit dem Hinweis, dass eine neue Ausrichtung der Politik nötig ist. Manchmal aber auch mit dem Vorschlag, gemeinsam mit dem Ministerium eine Lösung zu entwickeln und umzusetzen.

Als das Gesundheitsministerium etwa befürchtete, sein für März 2003 gesetztes Zwischenziel zu verfehlen, rund 90 Prozent aller Notfallpatienten innerhalb von vier Stunden durch die Notaufnahme zu schleusen, riet Barber zu einer gemeinsamen Untersuchung. Ein Team aus Mitarbeitern der Delivery Unit und dem Ministerium interviewte Ärzte, Pflegepersonal und Manager in Krankenhäusern, deren Notfallstation überdurchschnittlich kurze oder besonders lange Wartezeiten hatten. Das Ergebnis: In vielen Krankenhäusern hatten bis dahin Patienten mit leichten Beschwerden etliche Stunden auf ihre Behandlung warten müssen, weil ständig medizinisch wichtigere Fälle zu versorgen waren. Anders in den gut organisierten Notfallstationen. Hier kümmerte sich Pflegepersonal um verstauchte Füße, Schnittwunden und Grippepatienten. Ärzte behandelten nur die schwerwiegenderen Fälle. Konsequenz: Die meisten Patienten konnten nach kurzer Zeit entlassen werden, die Betten der Stationen waren nicht unnötig blockiert. Eine einfache, aber effektvolle Organisation. Die Delivery Unit und das Ministerium kürten sie zur Best Practice und verhalfen allen Krankenhäusern des Landes zu diesem System. Im Dezember 2004 erreichte das Gesundheitsministerium wie geplant sein Ziel.

Konzertierte Aktion gegen Schulschwänzer

Barber beschreibt Situationen wie diese als Lernprozesse. Und betont, dass es manchmal auch akzeptabel sei, ein Ziel nicht rechtzeitig zu erreichen, „wenn klar ist, dass sich in der Verwaltung alles in die gewünschte Richtung bewegt“. Dennoch gilt das Verfehlen von Zielen intern als Schlappe. Und ein Minister unter genauer Beobachtung des Premierministers möchte Erfolge vorweisen. Tony Blair lässt sich von der Delivery Unit jeden Freitag über den aktuellen Stand informieren. Einmal im Monat konferiert Barber mit ihm. Alle zwei bis drei Monate organisiert die Delivery Unit Treffen zwischen dem Regierungschef und einzelnen Kabinettsmitgliedern, um Fortschritte und Probleme beim Erreichen der Ziele zu diskutieren und gegebenenfalls Aktionspläne zu beschließen.

Im Extremfall geht es dabei um Krisenmanagement wie etwa im Jahr 2002, als die Straßenkriminalität abrupt anstieg. Viele vermuteten einen Zusammenhang zwischen dem Anstieg der Delikte und der deutlich gestiegenen Zahl von Mobiltelefonen, einer begehrten Diebesbeute. Die Delivery Unit war jedoch skeptisch: Dies sollte der einzige Grund für den Anstieg sein? Auch in New York war die Zahl der mobilen Telefone angewachsen, die Straßenkriminalität war trotzdem zurückgegangen.

Gemeinsam mit den Ministerien analysierte die Einheit deshalb Verbrechensmuster. Ihre wichtigste Erkenntnis: Vor allem Jugendliche waren für den Anstieg in der Statistik verantwortlich. Die Zahl bewaffneter Raubüberfälle junger Krimineller zwischen elf und fünfzehn Jahren war in den vorausgegangenen sieben Jahren um mehr als 400 Prozent gestiegen. Ein Teil der Jugendlichen finanzierte seinen Drogenkonsum mit Diebstählen, viele kompensierten schulische Probleme. Um zu einer Lösung zu kommen, mussten mehrere Ministerien einbezogen werden. Blair rief eine Sondersitzung ein. Nur wenige Wochen später begann die von der Delivery Unit und etlichen Ministerien gemeinsam geplante und von Tony Blair geleitete Street-Crime-Initiative: Teams aus Polizisten und Mitarbeitern der Schulbehörde spürten gemeinsam Kinder auf, die sich während der Schulzeit auf der Straße herumdrückten, und brachten die Schulschwänzer in den Unterricht oder nach Hause. Im Sommer holte ein Ferien-Veranstaltungsprogramm tausende Jugendliche von der Straße. Zum neuen Schuljahr gab es separate Angebote für notorische Unterrichtsstörer, die bislang ohne Alternativunterricht ausgeschlossen worden waren.

Statt die Initiative weitflächig zu starten, konzentrierte man sich auf soziale Brennpunkte. „Rund 80 Prozent aller Straßenkriminalitäts-Delikte wurden in nur zehn von insgesamt 42 Polizeibezirken des Landes registriert“, erklärt Barber den Fokus. Sie wurden zu Schwerpunktgebieten der Initiative. Einmal pro Woche meldeten sie ihre aktuelle Kriminalitätsstatistik. Die Delivery Unit verwandelte sie in Kurven, Stab- und Kuchendiagramme. Zwei Tage später lagen sie dem Premierminister vor, der jeweils mit entschied, wie es weitergehen sollte. Um die Lage transparent zu machen, wurden alle Daten auf einer internen Webseite veröffentlicht. „So wussten die Polizeikräfte, wo sie standen“, sagt Michael Barber. „Das spornte an.“

Nicht jede Zielvorgabe ist zielführend

Auch das Bewertungssystem hat Prinzip: So wie im Fall der Polizei werden die meisten Leistungen der Verwaltung veröffentlicht, teilweise als interner Vergleich, teilweise für jedermann einsehbar. Barber glaubt, dass Zielvorgaben, die gut formuliert und gemanagt werden, die Verbesserung der Leistung beschleunigen und dazu beitragen, dass die Organisationen vor Ort die Prioritäten dort setzen, wo es den Bürgern am wichtigsten ist. Würden Ziele jedoch schlecht formuliert und gemanagt, könnten unerwünschte Nebenwirkungen die Leistung beeinträchtigen. Deshalb steuert die Delivery Unit den Prozess zwar zentral, lässt in dessen Feinsteuerung jedoch ständig die Erfahrungen der Basis einfließen. Wie haben die Zielvorgaben die Arbeit der Verwaltungen verändert? Wo gab es Probleme? Wo gibt es Verbesserungspotenzial? „Der Kontakt zu den Verwaltungen, die mit den Bürgern arbeiten, ist wichtig“, sagt Russell Cake, einer der Mitarbeiter der Delivery Unit, und blättert in seinen Unterlagen. Er ist auf dem Weg zu zwei Krankenhäusern in Birmingham. Vor dem Taxifenster zieht die Arbeiterstadt vorbei, eine Millionen-Metropole, rund 200 Kilometer nordwestlich von London.

Das Queen Elizabeth Medical Centre, eines der beiden vom University Hospital Birmingham NHS Foundation Trust betriebenen Krankenhäuser, liegt unweit der Universität. Der Trust ist eine Vorzeigeeinrichtung, die bei der Erfüllung finanzieller und service-bezogener Ziele besonders erfolgreich ist. Chief Operating Officer Julie Moore wartet bereits in ihrem mit schlichten Holzmöbeln ausgestatteten Büro. Vor ihrem Fenster stapfen Bauarbeiter über eine Großbaustelle.

Eine Flut von Vorgaben

Auch innerhalb der beiden Krankenhäuser gab es für Julie Moore eine Menge aufzubauen. Sie managt das Tagesgeschäft und damit den Alltag von rund 6500 Mitarbeitern, die im Jahr mehr als 553.000 Patienten versorgen. „Die Zielvorgaben der Regierung hatten enorme Auswirkungen auf unsere Arbeit“, sagt sie. Und obwohl die Leistung gesteigert wurde, führten die Ziele mitunter zu unvorhersehbaren Begleiterscheinungen. Um die strengen Planvorgaben der Regierung zu erreichen, hätten die Verwaltungen ihre Arbeitsabläufe mitunter drastisch ändern müssen. „Da gibt es Zielkonflikte zwischen dem, was praktisch Sinn macht und was zur Erreichung der Zielvorgaben nötig ist“, sagt Julie Moore.

In Einzelfällen sei es beispielsweise besser, Patienten nicht innerhalb von vier Stunden durch die Notaufnahme zu schleusen, sondern ihren Zustand zu stabilisieren, bevor sie in andere Abteilungen verlegt würden. „Einige Patienten erhalten unter Umständen nicht die optimale Versorgung, wenn wir die Ziele erreichen, die die Versorgung verbessern sollen.“ Moore ist auch besorgt über die Vielzahl von Zielen, die der Trust erfüllen muss. Denn nicht nur London setzt welche – etliche nachgeordnete Behörden fügen eigene Vorgaben hinzu. „Es sind einfach zu viele, und die sind auch noch unstrukturiert“, sagt die Krankenhaus-Managerin. „Statt alle Planziele auf einer Web-Seite gesammelt aufzulisten, sind sie über etliche Web-Seiten verstreut.“ Allgemeine Verwirrung sei die Folge. Manchmal verbringe sie eine halbe Stunde allein mit der Suche nach einer konkreten Vorgabe. „Es ist nicht gerade effizient, so viel Zeit mit der Recherche im Internet zu verbringen.“ Russell Cake nickt, murmelt zustimmend und schreibt Notizen in seinen Block. Die Kritik ist ihm nicht neu. Von der Basis kommen immer wieder Klagen über eine allgemeine Zielschwemme. Die britischen Medien mokieren sich seit Monaten „über Lieferziele, die wie Konfetti“ über die öffentliche Verwaltung gestreut würden. Schuld daran, so die weit verbreitete Meinung, seien die Zielsetzungen der Regierung und damit die Delivery Unit.

Tatsächlich ist die Einheit des Premierministers nur für einen geringen Teil der Vorgaben verantwortlich. So ergab eine Untersuchung des Finanzministeriums, dass die Zielsetzungen der Regierung nur einen Bruchteil der externen Kontrollvorgaben ausmachen, mit denen sich Manager und Pflegepersonal in Krankenhäusern oder Direktoren und Lehrer in Schulen auseinander setzen müssen. Aber auf dem Weg von der Regierungsspitze bis zur Basis werden die nationalen Ziele von anderen Regierungsabteilungen, lokalen politischen Einrichtungen und außenstehenden Institutionen mit zusätzlichen Unterzielen und Kontrollen ausgeschmückt – ohne Absprache. Dazu kommen Verpflichtungen, die mit den von der Delivery Unit überwachten Vorgaben überhaupt nichts zu tun haben. Der schlechte Beigeschmack über die Arbeit der Einheit bleibt dennoch.

Das Spiel mit der Karotte

Auch mit der Kritik, dass einige der landesweit geltenden Ziele an den Bedürfnissen der Bürger vorbeigehen, muss sich die Unit immer wieder auseinander setzen. Für Unmut sorgten etwa die detaillierten Vorgaben zur Verringerung der Kriminalität aus der Anfangszeit der Delivery Unit. Mit Prozentzahlen beziffert, wurde da beispielsweise die Reduzierung der Anzahl von Wohnungseinbrüchen und Raubüberfällen angeordnet. Die Ziele wurden zwar erfüllt, doch nicht jede Region hatte mit denselben Verbrechensarten zu kämpfen. Wo Wohnungseinbrüche kein großes Problem waren, musste die Polizei die ohnehin niedrigen Zahlen weiter drücken. Für drängendere Probleme, die nicht im Zielkatalog aufgelistet waren, blieb dagegen keine Zeit.

Wir haben verstanden, signalisierte inzwischen die Regierung. In ihrem jüngsten Ziele-Katalog verallgemeinerte sie ihre Vorgabe und fordert seitdem eine Reduzierung der Kriminalität um mindestens 15 Prozent bis 2007/2008. Die lokale Ebene kann jetzt selbst entscheiden, wo sie aktiv wird. Auch die Kritik über die Zielschwemme zeigte Wirkung: Die anfangs mehr als 300 nationalen Vorgaben sind heute auf gut 100 geschmolzen. Von einigen, deren Erfüllung sich als nicht realisierbar herausstellte, verabschiedete man sich ganz. Andere, inzwischen erreichte Ziele, wurden nicht durch neue ersetzt. Stattdessen will man das Erreichte halten.

Auf dieser Plattform will die Regierung die zweite Stufe ihrer Reformen starten. Denn Ziele und die Hilfestellung zu ihrer Erreichung, so die Erkenntnis, können nur erste Schritte sein, um die öffentliche Verwaltung dauerhaft zu verändern. Systemanreize sollen den Fortschritt weiter vorantreiben. Und das unwiderruflich. Zwar ist das Spiel mit der Karotte nicht ganz neu. Auch in den vergangenen vier Jahren hat die Regierung mitunter finanzielle Anreize gesetzt, um den öffentlichen Dienst zu motivieren. Als die Krankenhäuser beispielsweise bei den Wartezeiten in der Notaufnahme erneut unter ihre Zielvorgabe fielen, stellte die Regierung kurzfristig zusätzliche Gelder für jene Krankenhäuser in Aussicht, die die Meilensteine wie geplant erreichten.

Künftig geht es um Langfristigkeit; Anreize sollen fest im System verankert werden. Vorreiter ist das Gesundheitswesen. Und da kommen erneut Russell Cake und sein Besuch bei der Krankenhaus-Managerin Julie Moore ins Spiel. Der von ihr gemanagte University Hospital Birmingham NHS Foundation Trust nimmt seit vergangenem Sommer an einem Experiment teil: Statt fester Budgets wie bisher erhält der Trust für jede Operation und jede Behandlung einen vertraglich vereinbarten Satz vom Staat. Die Idee dahinter ist klar, sagt Russell Cake: „Die Krankenhäuser werden nach Leistung bezahlt. Wer viele Patienten behandelt, verdient viel, wer den Betrieb schlecht organisiert, kommt in finanzielle Schwierigkeiten.“ Und hat einen Ansporn, sich zu verbessern.

Zeitgleich mit der Bezahlung pro Behandlung führt die Regierung mehr Wahlfreiheit für die Patienten ein. Ab diesem Dezember sollen Patienten zwischen vier oder fünf Krankenhäusern entscheiden dürfen – vorausgesetzt, sie müssen nicht notoperiert werden. Ab 2008 können Kranke uneingeschränkt wählen. Für Julie Moore ist die leistungsabhängige Bezahlung der beste Anreiz für bessere Qualität. Zwar gebe es noch Probleme bei der genauen Ausgestaltung. Die Operationssätze seien teilweise nicht richtig kalkuliert. Und der Konflikt zwischen kurzen Wartezeiten und dem Andrang bei guten Krankenhäusern sei noch ungeklärt. „Doch die Richtung stimmt“, sagt Julie Moore. „Auch wenn mir die Geschwindigkeit dieser Reform manchmal Kopfschmerzen bereitet.“

Delivery-Unit-Chef Michael Barber kann derartige Bedenken verstehen, „aber etwas langsamer zu tun bedeutet nicht, es besser zu machen“, meint er. Für ihn gehört Angst vor Geschwindigkeit vielmehr zu einem großen Reformprogramm, da hält er es mit dem Rennfahrer Mario Andretti: „Wenn alles unter Kontrolle scheint, dann bist du nicht schnell genug.“