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Katz und Maus

Ständig neue Vorschriften und schwankende Zölle machen es immer komplizierter, Waren auf dem Globus hin- und herzuschieben. Das kann man beklagen – oder ausnutzen.
Wie der Elektronikkonzern Matsushita, dessen Mitarbeiter den Zollbeamten oft einen Schritt voraus sind und dem Unternehmen so Millionen sparen.




Bevor die Olympischen Winterspiele in Turin überhaupt begonnen hatten, stand eine Siegerin schon fest: Petra Herrmann. Lange hatte sie an ihrem Schreibtisch in Hamburg über der richtigen Taktik gebrütet, mit dem Bleistift immer wieder alle denkbaren Spielzüge auf Schmierpapier gezeichnet. Doch erst als das olympische Feuer im Turiner Stadio Olimpico entfacht wurde und die Eröffnungszeremonie über die riesigen Videoleinwände in der ganzen Stadt flimmerte, konnte sie sich sicher sein, dass ihre Strategie aufgegangen war.

Nicht Eishockey, Biathlon oder Rodeln sind Herrmanns Disziplin – sie tritt als Zollexpertin für die Europazentrale von Panasonic an, einer Marke des japanischen Elektronikherstellers Matsushita. „Manager European Customs“ steht auf ihrer Visitenkarte. Zu Deutsch: Sie soll dafür sorgen, dass Lieferungen aus den Fabriken des japanischen Mutterkonzerns durch das Dickicht ständig neuer Vorschriften und schwankender Zölle nicht nur so schnell, sondern auch so günstig wie möglich nach Europa gelangen. Wie eben die 27 Videoleinwände, die Panasonic eigens für die olympischen Spiele nach Italien geschafft hatte. Zwei davon sind so groß wie eine kleine Zweizimmerwohnung, die übrigen haben zusammen immer noch eine Bildfläche von 592 Quadratmetern.

Allein in diesem Fall ersparte Herrmann ihrem Arbeitgeber rund 300.000 Euro zusätzliche Kosten. Nach langem Hin- und Herrechnen bat sie ihre japanischen Kollegen per E-Mail, die Videoleinwände nicht komplett, sondern als getrennte Einzelteile zu verschiffen. Also kamen die Leuchtelemente in einem Container, die Steuerelektronik in einem anderen nach Europa. „Das hat den Transport zwar etwas teurer gemacht, aber am Ende viel Geld gespart“, sagt die Zollexpertin. Normalerweise wären für die kompletten Videowände 14 Prozent Zoll fällig geworden – die üblichen Abgaben für Videotechnik. Tatsächlich aber berechneten die Zollbeamten 2,5 bis 3,7 Prozent für die Steuerelektronik; einzelne Leuchtelemente waren sogar zollfrei. „Wichtig dabei ist, dass die verschiedenen Teile nicht im selben Flugzeug oder Schiff kommen“, erklärt Herrmann. „Denn dann würden die Zollbeamten die Komponenten als Komplettgeräte einstufen – und wir müssten doch die ganze Summe zahlen.“

Kniffe wie diese können wettbewerbsentscheidend sein für internationale Konzerne, die ihre Waren in einem weltumspannenden Netz aus Zulieferern, Fabriken und Niederlassungen hin- und herschieben. Ständig neue Vorschriften und Zölle machen es immer komplizierter, Waren um die Welt zu schicken. In dem Dickicht aus Regulierungen verstecken sich jedoch meist auch ganz legale Schlupflöcher. Und wer die nicht beherrscht, riskiert vermeidbare Verluste.

Die richtige Route finden

Ständig schwankende Zölle und sich ändernde Handelsregeln können die Spielregeln des Welthandels auf den Kopf stellen. Unternehmen kaufen ihre Rohstoffe und Einzelteile mittlerweile dort ein, wo sie am preiswertesten sind. Und sie lassen sie in den Ländern zu kompletten Produkten zusammensetzen, in denen die Arbeitskosten am niedrigsten und die Produktionsbedingungen am besten sind. Danach schicken sie die fertigen Waren mit den Transportmitteln rund um dem Globus, die am schnellsten und günstigsten sind. Schwankende Zölle können solche Rechnungen jedoch schnell durchkreuzen. „Viele grenzüberschreitend handelnde Konzerne unterschätzen die Bedeutung eines guten Zollmanagements“, sagt etwa Hans-Michael Wolffgang, Vorsitzender des Europäischen Forums für Außenwirtschaft, Verbrauchsteuern und Zoll (EFA). Abhängig von der Route können zusätzlich anfallende Gebühren die reinen Transportkosten schnell um das Zehn- bis Zwanzigfache übersteigen, zum Beispiel bei einem Container mit Fernsehern. Dennoch glauben viele Unternehmen, auf Leute verzichten zu können, die ihren Waren den besten Weg durch das Labyrinth der Zölle bahnen. Leute wie Petra Herrmann.

Nirgendwo ist der Bedarf an Zollexperten so hoch wie in Europa. Denn die EU mag zwar die fortgeschrittenste Zollunion der Welt sein, sie ist auch eine der kompliziertesten: Aus den sechs Gründungsmitgliedern der Europäischen Zollunion von 1968 sind mittlerweile 25 Staaten geworden, mit einer gemeinsamen Außengrenze und gemeinsamen Außenhandelsregeln. Doch die 25 nationalen Verwaltungen legen die EU-Zollbestimmungen 25-mal aus. Allein die Übersetzung in 20 Amtssprachen sorgt für Verwirrung: Muss Getreide in einer Sprache „gemahlen“ sein, damit bestimmte Regeln gelten, reicht es in einem anderen, wenn es nur „zerkleinert“ ist. Die Spielräume sind extrem.

Matsushita versucht bereits seit Jahren, sich auf diese Situation einzustellen. Im Geschäftsjahr 2005 ist das Unternehmen mit einem Umsatz von umgerechnet 67,7 Milliarden Euro der weltgrößte Hersteller von Unterhaltungselektronik. Und allein 8,7 Milliarden Euro davon entfallen auf den europäischen Markt, der mit seinen ständigen Preiskriegen und kleinen Gewinnspannen im Unterhaltungselektronikbereich zu den am härtesten umkämpften der Welt gehört. Der Konzern zentralisiert seine Zollabwicklung seit 2002 Schritt für Schritt in Hamburg. Gemeinsam mit einem Team von vier Mitarbeitern nutzt Petra Herrmann die Software „MIC“, über die der gesamte westeuropäische Zollverkehr des Unternehmens gesteuert wird. Penibel wird mit dem Programm jede Ware vom Schräubchen bis zum Zwei-Meter-Flachbildfernseher erfasst und auf der jeweils günstigsten Route zu ihrem Bestimmungsort geschleust. Zudem berät Herrmann die Kollegen in den nationalen Panasonic-Niederlassungen, wie sie am besten mit den lokalen Behörden umgehen. Läuft einmal etwas schief, bügelt sie es aus. Wie neulich, als wieder einmal zu viel Zoll für Tonerkartuschen in Spanien, Frankreich und Italien überwiesen wurde.

Viel Papier, viel Recherche, viel Gewinn

Keine leichte Aufgabe. Das macht auch Petra Herrmanns Arbeitsplatz deutlich: Meterweise stehen hier Loseblattsammlungen mit Zollvorschriften im Regal. Auf dem Schreibtisch stapeln sich die Kommentare, die sie benötigt, um die Gesetze und Verordnungen überhaupt zu verstehen. Mithilfe dieser kleinen Bibliothek feilt Herrmann ständig an der Logistik ihres Arbeitgebers. So fand sie vor einiger Zeit etwa heraus, dass niederländische Zöllner bei der Einfuhr von Flachbildschirmen 14 Prozent Zoll verlangten, ihre Kollegen in Deutschland aber auf Abgaben verzichteten. Zwar gelten in beiden Ländern generell dieselben Sätze. Doch waren sich die Zollbeamten nicht einig, welche Ware sie eigentlich vor sich haben. Die Niederländer argumentierten, mit den Bildschirmen könne man auch Videofilme anschauen, also handele es sich um Unterhaltungselektronik. Die Deutschen hielten das Gerät dagegen für Computerzubehör, also für Informationstechnologie – und deren Einfuhr ist zollfrei, darauf hat man sich weltweit geeinigt. Kein Wunder, dass nicht nur Panasonic, sondern auch viele andere Flachbildschirm-Hersteller ihre Lieferungen für den europäischen Markt lieber in Deutschland als in den Niederlanden verzollen ließen. Selbst wenn die Geräte eigentlich für die Niederlande bestimmt waren, dürfen Waren schließlich innerhalb der Union frei hin- und hertransportiert werden.

Um von der großzügigeren Interpretation eines Nachbarlandes zu profitieren, müssen die Konzerne ihre Container noch nicht einmal tatsächlich dort aus dem Schiff oder Flugzeug laden lassen. Haben sie in mehreren europäischen Ländern eine Niederlassung, genügt eine virtuelle Logistik. Es reicht, zunächst nur wenige Flachbildschirme nach Deutschland zu importieren und sie von den hiesigen Zöllnern begutachten zu lassen. Auf Wunsch stellen diese dann eine „verbindliche Zolltarifauskunft“ aus. Und die ist fortan sechs Jahre lang verbindlich, und zwar in allen EU-Staaten, in denen der Konzern ansässig ist. Auch niederländische Zöllner im Rotterdamer Hafen müssen eine Lieferung dann so behandeln, als würde sie in Hamburg gelöscht.

Letzte Instanz: Generaldirektion „Steuern und Zollunion“

Früher oder später fällt den Beamten natürlich auf, wenn sich Importeure immer wieder auf die milderen Zollauskünfte anderer Länder berufen. Zumal ihrer Verwaltung dadurch erhebliche Einnahmen entgehen. Von den Zöllen fließen drei Viertel in die Kassen der EU, den Rest darf jedoch das Eintreiberland behalten. Verdächtigen die Beamten ein anderes Land des Zoll-Dumpings, beschweren sie sich daher ziemlich schnell bei der Europäischen Kommission. Ein Katz-und-Maus-Spiel zwischen der EU und den Importeuren beginnt.

Die Beschwerde landet bei der Generaldirektion „Steuern und Zollunion“ der Kommission. Die Büros der etwa 20 für solche Einsprüche zuständigen Mitarbeiter in Brüssel gleichen kleinen Warenlagern. Textilien, kleine Elektrogeräte, Haushaltswaren, Gebrauchsanweisungen stapeln sich. Die Experten lassen sich strittige Produkte von den betroffenen Importeuren schicken, um Streitfälle ein für allemal zu klären und Schlupflöcher zu stopfen: Muss das Druckerfax mit Kopierfunktion als Fax, Kopierer oder Drucker verzollt werden? Ist die Digitalkamera, mit der man auch kurze Filme aufnehmen kann, eher Fotoapparat, Videokamera oder gar Videorekorder? Die Eurokraten müssen jede Ware eindeutig einer Produktgruppe aus einem Katalog der Weltzollorganisation zuordnen. Auch sie haben schließlich ein Interesse, dass kein Zollbeamter vor Ort die Vorschriften zu lasch auslegt. Immerhin machen die Zolleinnahmen mit rund zwölf Milliarden Euro im Jahr etwa ein Siebtel des gesamten EU-Haushalts aus. Das Urteil der Generaldirektoren ist in der ganzen Union bindend – auch wenn es noch so willkürlich anmutet: Das Druckerfax etwa darf nur dann Fax sein, wenn es nicht mehr als zwölf Seiten pro Minute drucken kann. Und die Digitalkamera ist nur dann ein Fotoapparat, wenn sie maximal eine Minute Film am Stück in prima Qualität aufnimmt.

„Oft geht solchen Entscheidungen intensive Lobbyarbeit betroffener Unternehmen voraus“, sagt EFA-Vorsitzender Hans-Michael Wolffgang. Europäische Firmen versuchen, die Zollsätze nach oben zu treiben, um ihre heimische Produktion zu schützen. Ausländische Firmen versuchen dagegen, sie zu drücken, um konkurrenzfähiger zu werden. Am Ende kommt es häufig zu den absurdesten Kompromissen. Im Streit um die Flachbildschirme hat die EU im vergangenen Jahr zum Beispiel entschieden, dass sie nur dann zollfrei sind, wenn ihre Bilddiagonale nicht mehr als 48,5 Zentimeter misst.

Bevor derartige Machtworte Schlupflöcher stopfen, vergeht meist eine kleine Ewigkeit. Die Mühlen der EU-Bürokratie mahlen langsam. „In der Regel dauert es ein bis zwei Jahre, bis eine Entscheidung getroffen ist“, sagt Michael Lux, Zollrechtsexperte der EU-Kommission. Ausschüsse tagen, Anhörungen finden statt, Verordnungen werden erlassen – bis eine Lücke im System geschlossen ist, sind längst zehn neue entstanden. Die Vorschriften hinken der Wirklichkeit immer weiter hinterher. Besonders zu schaffen macht der Kommission das rasante Zusammenwachsen von Unterhaltungselektronik und Computertechnik. Das Ergebnis sind Zwitterprodukte, von denen niemand so recht weiß, ob für sie der Unterhaltungselektronik-Zollsatz von bis zu 14 Prozent gilt oder ob sie wie Informationstechnologie generell zollfrei sind. Die einen argumentieren zum Beispiel, ein Festplatten-MP3-Player sei in erster Linie eine Festplatte, die anderen, er sei vor allem ein tragbares Musikgerät. Wer hat Recht?

Business im Ungewissen

„Es gibt so viele Details, dass die Leute vom Zoll oft selber gar nicht wissen, wie sie die Geräte behandeln sollen“, sagt Herrmann. Folglich leben die Importeure oft Jahre mit der Ungewissheit, ob sie nicht vielleicht doch noch etwas nachzahlen müssen. „Manchmal muss man die Zollbeamten auch davon überzeugen, dass ein Produkt zu der einen Warengruppe gehört und nicht zu der anderen. Recht haben und Recht bekommen sind zwei völlig unterschiedliche Dinge.“ Herrmann weiß, wovon sie spricht. Sie war früher selbst Prüferin beim deutschen Zoll. „Manche Entscheidungen dort sind völlig beliebig“, erinnert sie sich. Wie viel Geld sie ihrem Unternehmen schon durch Überzeugungsarbeit gespart hat, will sie nicht verraten. Nur so viel: Am Anfang, als sie nur für eine einzige Fabrik von Panasonic in Niedersachsen zuständig war, in der aus dem Ausland gelieferte Einzelteile zusammengesetzt wurden, hat sie in acht Jahren mehrere Millionen Euro eingespart. Heute ist sie für ganz Westeuropa zuständig und Osteuropa soll bald dazukommen.

Besonders viel sparen lässt sich bei Geräten mit mehreren Funktionen, etwa Heimkino-Anlagen: Sie setzen sich unter anderem aus DVD-Spielern, Radios und so genannten Sound-Prozessoren zusammen, die für Rundum-Klang sorgen. Einzeln müssten die Teile mal mit 14, mal mit 9, mal mit 3,7 Prozent verzollt werden. Entscheidend für das Komplettpaket ist laut Zollvorschriften aber sein „charakteristisches Merkmal“ – auf welches Teil könnte man nicht verzichten? Für den Fall, dass sich das nicht feststellen lässt, weil Käufer wohl weder den DVD-Player noch das Radio aufgeben würden, hat sich die Weltzollorganisation eine besondere Regel ausgedacht: Die Zollbeamten sollen den Satz des Bauteils mit der höchsten Warengruppennummer anrechnen. Dieser Zahlencode ist für jedes Gerät international festgelegt: 8521 für den DVD-Player, 8527 für das Radio, 8543 für den Sound-Prozessor. Im beschriebenen Fall werden also lediglich 3,7 Prozent für den Sound-Prozessor fällig. „Für uns ist so etwas natürlich ein Glücksfall“, sagt Petra Herrmann. Aber manche Konzerne könnten daraus auch Lehren für die Zukunft ziehen: Denn im Umkehrschluss bedeutet die Regel, dass Produkt-Designer schon beim Entwickeln von Multifunktionsgeräten darauf achten sollten, dass das Teil mit dem höchsten Zahlencode einen möglichst niedrigen Zollsatz hat.

Grenzen statt Globalisierung

Manchmal empfehlen die Zollexperten ihren Unternehmen sogar, bestimmte Bauteile in einem anderen Land einzukaufen oder herzustellen. Immer dann, wenn die Zollregeln die Gesetze der Globalisierung wieder einmal außer Kraft setzen: Nicht immer ist es billiger, einen Fernseher dort zu bauen, wo die Herstellungskosten am niedrigsten sind. So genannte Präferenzabkommen der EU mit Ländern wie Rumänien oder Bulgarien sorgen dafür, dass Waren aus diesen Ländern ebenfalls zollfrei eingeführt werden dürfen – im Falle des DVD-Players beispielsweise mit der Voraussetzung, dass mindestens 60 Prozent der Wertschöpfung aus einem Präferenzland oder der EU stammen. Manchmal kann es deshalb besser sein, den Ein-Aus-Schalter für drei Dollar in Rumänien zu ordern als für 30 Cent in Bangladesch.

„Und in dieser ganzen Rechnung müssen wir auch noch die Verfahrenslaunen der nationalen Zollverwaltungen berücksichtigen“, sagt Petra Herrmann. Obwohl der europäische Zollkodex eigentlich überall das gleiche Procedere vorschreibt, gibt es in der Praxis große Spielräume. Frankreich und Spanien verlangen zum Beispiel wie eh und je Warenlisten auf Papier, während Schweden längst auf elektronische Zollanmeldungen umgestiegen ist. „Im Einzelfall muss jedes Unternehmen nachrechnen, in welchem Land es seine Lagerhäuser haben will“, sagt Petra Herrmann. Ähnlich verschieden seien die Entladevorgaben. Legt ein Frachter mit Radios etwa in Hamburg an, fertigt der Zoll seine Ladung noch im Hafen ab. Kommen die Radios mit dem Flugzeug nach Paris, müssen sie erst auf Lastwagen geladen und in ein extra gemietetes Lager gefahren werden, in dem die Zollbeamten sie dann begutachten. In Italien wiederum dürfen Importeure ihre Waren in der Regel nicht einmal selbst verzollen – sie müssen einen Zoll-Broker heuern, der die Einfuhr abwickelt.

Manchmal wird sogar Petra Herrmann übermütig. Neulich erfuhr sie, dass für so genannte Studiokameras, die von Kameraleuten durch Fernsehstudios gelenkt werden, wegen eines Anti-Dumping-Zolls in einigen Fällen mehr als 90 Prozent des Nettopreises fällig werden. Daraufhin überlegte sie sich eine besondere Taktik: Was wäre, wenn man einfach noch eine kleine Speicherkarte einbauen würde? Wäre die Studiokamera dann nicht plötzlich eine normale Videokamera mit dem normalen Zollsatz? Diesmal schüttelten die japanischen Kollegen jedoch den Kopf, als die Zollexpertin ihnen von der Idee erzählte – eine Speicherkarte wäre doch in diesem Produkt praktisch nicht zu rechtfertigen. „Dieser Job ist halt wie ein Spiel“, sagt Herrmann. „Und da kann es einem auch mal passieren, dass man so lange über einen Zug grübelt, dass man das eigentliche Ziel aus den Augen verliert.“