Ausgabe 07/2017 - Schwerpunkt Wettbewerb

Justus Haucap im Interview

„Die Zehn Gebote ändern sich durch die Digitalisierung auch nicht “

Justus Haucap, 48,

war von 2008 bis 2012 Vorsitzender der Monopolkommission. Er gründete das Düsseldorf Institute for Competition Economics (DICE) an der Heinrich-Heine-Universität Düsseldorf und ist dort seit 2015 Dekan der Wirtschaftswissenschaftlichen Fakultät

brand eins: Herr Haucap, wozu brauchen wir Wettbewerb?

Justus Haucap: Es ist nicht wie beim Sport, wo es einfach schön ist, zuzuschauen, wie zwei Mannschaften gegeneinander spielen. Beim wirtschaftlichen Wettbewerb geht es nicht um den Reiz der Konkurrenz: Der Kunde muss am Ende profitieren. Sonst brauchten wir den Wettbewerb nicht.

Früher konnte man dessen Wirkung am Preis erkennen: War der ungerechtfertigt hoch, funktionierte der Wettbewerb nicht. Aber viele Inernetdienste sind heute kostenlos. Taugt diese Methode also überhaupt noch?

Nur bedingt, und das ist für uns ein Problem. Wenn Firma A die Preise erhöht und die Leute dann bei Firma B kaufen, wissen wir: Das sind Konkurrenten. Bei Google gibt es keine Preiserhöhung, also kann man auch nicht sehen, wohin die Leute wechseln.

Aber ist es nicht offensichtlich, wer Googles Konkurrenten sind? Andere Suchmaschinen, andere Kartenanbieter und so weiter …

Vielleicht hat Google aber auch weniger offensichtliche Konkurrenten. Wenn ich Informationen über ein Buch suche, nutze ich vielleicht Amazon, ohne das Buch dort zu kaufen. Ich nutze den Händler als Buchsuchmaschine. Wenn ich etwas über Angela Merkel wissen will, suche ich vielleicht bei Wikipedia statt zu googeln. Dieses Verhalten ist sehr schwer zu messen.

Das Bundeskartellamt prüft gerade, ob Facebook seine Marktstellung missbraucht. Woran lässt sich das festmachen, wenn Preise kein Indikator sein können?

Es geht darum, ob Facebook seine Nutzer ausbeutet, indem es deren Privatsphäre verletzt. Facebook kostet zwar kein Geld, aber Ökonomen sprechen von einem implizierten oder hedonischen Preis. Greift Facebook zu stark in meine Privatsphäre ein und mir fehlt eine echte Alternative, dann entspricht das einem Monopolisten, der mir zu viel Geld aus der Tasche zieht.

Wie beurteilen Sie diesen Fall?

Ich glaube, dass das Bundeskartellamt nicht ganz falsch liegt. Deren Argumentationskette baut darauf auf, dass ein Unternehmen es sich bei funktionsfähigem Wettbewerb nicht leisten kann, wiederholt gegen den Datenschutz zu verstoßen, ohne dass die Nutzer weglaufen. Wenn sie nicht weglaufen, spricht das dafür, dass die Monopolmacht zu stark ist und eine gewisse Ausbeutung der Kunden stattfindet.

Als Nutzer will ich dort sein, wo meine Freunde sind, denn dann bietet mir das Netzwerk den größten Wert. Als Werbetreibender will ich dort werben, wo alle Nutzer sind – könnte man also sagen, Facebook ist ein natürliches Monopol?

In gewisser Weise schon. Es hat sich gebildet, weil es zunächst Vorteile für alle hat. Ebay ist ein ähnlicher Fall: Da wähle ich als Verkäufer die Plattform mit den meisten potenziellen Käufern, und als Käufer gehe ich dorthin, wo die meisten Angebote sind. Die Wasserversorgung ist auch ein natürliches Monopol, denn die Durchschnittskosten sind geringer, wenn nicht alle Häuser an verschiedenen Wassersystemen hängen. Es gibt da schon gewisse Parallelen.

Was ergibt sich daraus für die Wettbewerbsaufsicht?

Normalerweise muss die Kontrolle dann besonders streng sein. Beim Wasser ist das einfach: Liefert der Anbieter Wasser in guter Qualität zu einem akzeptablen Preis? Aber über die Qualität von Facebook hat jeder andere Vorstellungen. Und Preise gibt es nur für die Werbekunden. Diese Preise werden über Auktionen ermittelt, ähnlich wie bei Google.

Steigende Werbepreise bedeuten also nur eine steigende Nachfrage?

Genau. Die zeigen nur, dass mehr Leute Anzeigen bei Facebook schalten. Das ist ein Marktmechanismus. Facebook könnte die Zahl der Werbeflächen erhöhen, dann würde der Preis wieder sinken. Aber mehr Werbefläche wäre wiederum nicht im Sinne der Konsumenten.

Statt auf Websites zu verlinken, zeigt Google zunehmend direkt das Ergebnis einer Suchanfrage wie Wetter, Börsenkurs oder Flugverbindung an. Für die Nutzer ist das praktisch. Gleichzeitig nimmt Google damit jenen anderen Diensten die Besucher weg.

Oft sind diese direkten Antworten wirklich genau das, was die Nutzer wollen. Und solange Google keine Urheberrechtsverletzungen begeht und die Daten einkauft oder Open Data nutzt, kann man schwer etwas dagegen sagen. Da müssen sich die Wetterseiten eben etwas einfallen lassen, um die Leute dorthin zu locken. Sind die von Google angezeigten Informationen jedoch exklusiv von einem Anbieter zusammengetragen, dann ist es problematischer. Aber dann wäre es eher ein Fall für das Urheber- als für das Kartellrecht.

Früher hieß es: Mach ein besseres Angebot, dann kommen die Kunden. Heute gewinnt oft der, der mehr Daten hat. Je mehr Leute Google nutzen, umso mehr lernt die Firma über sie. Umso besser werden folglich die Ergebnisse – und umso attraktiver wird wiederum das Angebot. Führt das nicht automatisch zu Monopolen?

Nicht automatisch. Es gibt durchaus Konkurrenz, zum Beispiel in Form von Spezialisierung. Durch das, was wir vertikale Suchmaschinen nennen, also Tripadvisor, Foursquare, Yelp und so weiter. Wenn ich nach einem Restaurant in Düsseldorf suche, bietet mir eine Restaurantsuchmaschine mehr Eindrücke und Bewertungen und somit einen besseren Nutzen als Google. Aber letztlich ist Google natürlich extrem groß, weil das Unternehmen sehr gut ist – und es ist sehr gut, weil es groß ist.

Manche fordern eine Zerschlagung von Google.

Das halte ich für überzogen. Zum einen hilft es den Kunden nicht, Googles Angebote künstlich schlechtzumachen. Zum anderen ist auch Google nicht davor gefeit, dass irgendwann andere Leute bessere Ideen haben und einen neuen Suchalgorithmus entwickeln, der zuverlässigere, schnellere oder hilfreichere Ergebnisse liefert. Beim Wassernetz kann ich noch so viele gute Ideen haben, das ist so kapitalintensiv, das wird auch in 50 Jahren noch ein Monopol sein. Bei Google bin ich mir da nicht so sicher.

Könnte man sagen, dass Facebook das moderne Wasserwerk ist? Das bestehende Netz aus Freundschaftsbeziehungen ist für neue Anbieter kaum noch zu replizieren.

Man könnte ein datenschutzfreundlicheres Facebook gründen. Aber Studien zeigen, dass Datenschutz 70 bis 80 Prozent der Leute überhaupt nicht juckt. Die behaupten das zwar, wenn man sie fragt – aber sobald man ihnen eine winzige Karotte vor die Nase hält, ein Preisausschreiben mit einer minimalen Gewinnwahrscheinlichkeit, dann rücken die ihre privatesten Daten raus.

Sorgen die Netzwerkeffekte der digitalen Welt dafür, dass Daten zu einer Art Güter werden, ohne die ein Marktzugang nicht mehr möglich ist? Und müssten sie dann nicht öffentlich zugänglich gemacht werden?

Der klassische Fall dieser Art war die Eisenbahnbrücke über den Missouri, die unerlässlich für das Funktionieren des Eisenbahnverkehrs in den USA war. Ob das Beziehungsnetz von Facebook eine solche unerlässliche Voraussetzung ist, um ein neues Netzwerk zu gründen? Da wäre ich vorsichtig. Außerdem haben wir beim freien Zugriff auf diese Daten natürlich ein Datenschutzproblem: Denn nur weil ich Facebook meine Daten gebe, heißt das ja nicht, dass ich die jedem zur Verfügung stellen will.

Instagram war aber auch deshalb so schnell erfolgreich, weil Twitters Schnittstelle offen war und man sich mit einem Klick mit allen Instagram-Nutzern verbinden konnte, mit denen man auch auf Twitter vernetzt war. Könnte man die großen Netzwerke nicht verpflichten, Nutzern diese Möglichkeit zu geben? Also ihr eigenes Freundes-Netzwerk auf Wunsch zu einem Konkurrenten zu exportieren?

Das würde dem Wettbewerb auf jeden Fall helfen. Manche Anbieter erlauben das auch. Aber grundsätzlich ist es meist so: Je größer Dienste werden, umso weniger gern lassen sie einen die eigenen Kontakte oder Daten exportieren. Bei allem, was über die reinen Kontakte hinausgeht, kommt man schnell in Schwierigkeiten: Darf ich zum Beispiel nur meine Postings mitnehmen oder auch die Kommentare darunter? Ohne die dazugehörenden Reaktionen sind manche Posts kaum etwas wert – aber die Kommentare sind wiederum nicht meine Daten, sondern die der Nutzer, die sie geschrieben haben. Das ist ein schwieriges Thema.

Wie unterscheidet sich denn das Kartellrecht und seine Aufgaben heute von der eher analogen Welt vor 30 Jahren?

Das Kartellrecht ist ziemlich flexibel und sehr allgemein. Ein sektorspezifisches Recht wie das der Telekommunikation verändert sich viel stärker, weil sich die Technik dauernd weiterentwickelt. Das Kartellrecht ähnelt eher den Zehn Geboten: Man darf keine Preise absprechen. Man darf seine marktbeherrschende Stellung nicht missbrauchen. Das sind Grundsätze, die auch in der digitalen Welt unverändert gelten. In der konkreten Rechtsdurchsetzung und Interpretation ändert sich vielleicht hier und da ein wenig. Aber der gesetzgeberische Handlungsbedarf ist gering.

Was ist heute die größte Herausforderung für Wettbewerbshüter?

Kopfzerbrechen bereiten uns Kartelle, die über Algorithmen organisiert werden. Immer mehr Onlinehändler nutzen Algorithmen, um die Preise der Konkurrenz im Sekundentakt zu prüfen und die eigenen Preise dann entsprechend anzupassen. Wenn dann alle die gleichen Algorithmen benutzen, entsteht dadurch sehr leicht ein Kartell. Wenn der eine den Preis erhöht, erhöht der andere auch. Dann entsteht eine Spirale nach oben, die wahrscheinlich irgendwann gedeckelt ist, aber trotzdem zu unfairen Preisen führt. Aber wer ist haftbar für so ein automatisiertes Kartell? Die haben ja keine wirkliche Absprache getroffen, vielleicht nicht mal verabredet, dass alle dieselbe Software kaufen. Gewisse Standards bilden sich oft einfach heraus. Das Resultat ist aber das gleiche wie bei einem Kartell. Den Algorithmus selbst kann man nicht belangen. Ist also der Programmierer haftbar zu machen? Das sind Fragen, bei denen wir völlig im Nebel stochern.

Wäre mehr Transparenz eine Lösung?

Die würde dem Verbraucher erst mal nicht helfen, aber vielleicht den Kartellbehörden. Sie könnten dann schneller sehen, ob alle dieselben Algorithmen verwenden. Diese Preisalgorithmen generell zu verbieten wäre meiner Meinung nach unsinnig. Denn Wettbewerb lebt auch davon, dass man aufeinander reagiert. Wir machen uns eher Sorgen, wenn eine Firma sagt: Die Preise der Konkurrenz sind uns egal. Dann stimmt tendenziell etwas nicht mit dem Wettbewerb. Letztlich muss man wahrscheinlich regeln, dass nicht alle dieselben Algorithmen und dieselbe Software benutzen. So wie man auch Bauchschmerzen bekäme, wenn alle Firmen denselben Wirtschaftsprüfer hätten.

Was bereitet Ihnen noch Sorgen bei der digitalen Regulierung?

Wir haben bei der Fusionskontrolle zu lange auf veraltete Parameter geschaut: Umsätze, Mitarbeiterzahlen, solche Sachen. Da wirkt dann jemand wie Whatsapp mit 50 Mitarbeitern und kaum Umsatz wie eine bedeutungslose Minifirma.

Und trotzdem hat Facebook 19 Milliarden Dollar bezahlt.

Daran merkt man, dass die alten Kriterien nicht mehr greifen. Man hat viel zu lange die Vergangenheit analysiert, statt das zukünftige Potenzial zu betrachten. Zum Glück ändert sich das gerade durch die Kartellrechtsreform: Jetzt wird auch der Transaktionswert als Indikator miteinbezogen.

In den USA haben einige Branchenexperten gefordert, man solle grundsätzlich verbieten, dass ein soziales Netz ein anderes kauft – weil die Netzwerkeffekte sonst zu stark werden und Konkurrenz verhindern.

Das ist vielleicht ein bisschen drastisch. Außerdem ergeben sich dadurch wahrscheinlich zahlreiche Abgrenzungsprobleme: Was gilt denn als soziales Netzwerk? Aber natürlich muss man sich in Zukunft stärker mit Potenzialeinschätzung bei solchen Fusionen beschäftigen. Zu viele Fusionen sind schlecht für den Wettbewerb – aber gleichzeitig wird Wettbewerb oft gerade dadurch getrieben, dass eine Firma später gekauft werden kann. Das ist ein unheimlicher Motivator. Deshalb war auch die deutsche Start-up-Szene eher gegen die aktuelle Kartellrechtsreform. Die haben gesagt: „Wir wollen nicht vor Google beschützt werden. Wir wollen von denen gekauft werden.“

Was ist denn mit Angeboten wie Airbnb oder Uber, die sich gegen alteingesessene Geschäftsmodelle wenden – und oft gegen Regulierung ankämpfen?

Ich habe oft den Eindruck, dass die Old Economy dort geschützt wird, wo man sie nicht schützen sollte. Und da nicht geschützt wird, wo man sie schützen sollte.

Zum Beispiel?

Der Taximarkt ist ein Fall von Politikversagen. Die Taxiunternehmen werden massiv geschützt, auf Kosten der Verbraucher und der Taxifahrer. Auch bei Airbnb finde ich, dass insbesondere Berlin maßlos übertreibt. Dass man seine Wohnung nicht mal mehr vermieten darf, wenn man selbst in den Urlaub fährt, ist übertrieben.

Und wo werden Ihrer Meinung nach die alteingesessenen Firmen zu wenig geschützt?

Im Einzelhandel. Lego zum Beispiel wollte den stationären Geschäften einen Extrarabatt gewähren, um den Spielwarenhandel in den Innenstädten zu stützen. Das hat das Kartellamt untersagt. Und es gibt eine Reihe ähnlicher Fälle von Adidas-Turnschuhen bis zu Haushaltsgeräten von Bosch und Siemens. Die Firmen sehen offenbar einen Wert drin, dass es Geschäfte in der Innenstadt gibt und die Leute an den Schaufenstern entlangbummeln. Da finde ich es vollkommen falsch, diesen Herstellern pauschal zu untersagen, dem stationären Handel Sonderrabatte zu gewähren, wenn sie das wollen. ---

„ Die Old Economy wird dort geschützt, wo man sie nicht schützen sollte. “

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