Ausgabe 03/2013 - Schwerpunkt Grenzen

Die Grenzer

Bundeskartellamt

Status: selbstständige Bundesoberbehörde im Geschäftsbereich des Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie
Sitz: Bonn
Mitarbeiter: 320
Rolle: Hüter des Wettbewerbs

Was machen die?

Das Bundeskartellamt soll dafür sorgen, dass in der deutschen Wirtschaft freier Wettbewerb herrscht. Es delegiert diese Aufgabe an die Landeskartellbehörden, etwa wenn ein Firmenzusammenschluss nur ein Bundesland betrifft. Nicht zuständig ist das Amt, wenn es um ein Unternehmen aus einem anderen EU-Mitgliedsland geht. Dann wacht die EU-Kommission über die Einhaltung der Wettbewerbsregeln.

Wie machen die das?

Seit 1958 das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen in Kraft trat, kann die Wettbewerbsbehörde Preis- und Gebietskartelle zerschlagen und Unternehmen daran hindern, ihre Marktmacht zulasten der Kunden und Konkurrenten auszunutzen. Außerdem kontrolliert das Kartellamt die Vergabe öffentlicher Aufträge. Seit 1973 kann es auch Unternehmensübernahmen oder -zusammenschlüsse verbieten, wenn sie sich negativ auf den Wettbewerb auswirken würden.

Für das Amt gibt es genug zu tun. Schon der britische Ökonom Adam Smith hat 1776 festgestellt, dass "Geschäftsleute des gleichen Gewerbes selten, selbst zu Festen und zur Zerstreuung, zusammenkommen, ohne dass das Gespräch in einer Verschwörung gegen die Öffentlichkeit endet oder irgendein Plan ausgeheckt wird, wie man die Preise erhöhen kann". Die Europäische Union hat vor einigen Jahren ausrechnen lassen, dass Kartelle europaweit jedes Jahr einen volkswirtschaftlichen Schaden von 25 Milliarden Euro verursachen. Das macht, bei einer durchschnittlichen Kartelllebensdauer von zehn Jahren, 250 Milliarden Euro. Daher haben sich die Wettbewerbshüter in den vergangenen Jahren auf die Kartellverfolgung konzentriert und seit 2005 drei Beschlussabteilungen gegründet, die sogenannte Hardcore-Kartelle verfolgen. Das sind jene Hinterzimmerzirkel, in denen Konkurrenten Preise, Quoten oder Gebiete absprechen und so die Kunden untereinander aufteilen. Bei der Ermittlung solcher Praktiken wird die Behörde seit 2002 von der Sonderkommission Kartellbekämpfung unterstützt, die vor allem Razzien und Durchsuchungen koordiniert.

Trotzdem hat es fünf Jahre gedauert, bis das Kartellamt Ende Januar dieses Jahres verkünden konnte, ein Süßwarenkartell zerschlagen zu haben. Gegen elf Unternehmen, darunter Kraft Foods, Mars und Nestlé, und gegen deren verantwortliche Vertriebsmitarbeiter verhängte die Behörde Bußgelder in Höhe von 60 Millionen Euro. Den ersten Hinweis bekamen die Beamten von einem Mitarbeiter einer der beteiligten Firmen, als sie im Jahr 2008 gegen das Kaffeekartell (Tchibo, Melitta und Dallmayr) ermittelten, das später mit 159,5 Millionen Euro für sein Fehlverhalten büßen musste.

Die Hälfte ihrer Fälle rollt die Behörde auf, weil Kronzeugen von der Bonusregelung Gebrauch machen. Wer als Erster in Bonn auspackt, muss nichts zahlen. Die nächsten drei Informanten bekommen bis zu 50 Prozent Bußgeldrabatt. Die restlichen Verfahren stoßen Mitarbeiter, Kunden oder Konkurrenten an. Seit einem Jahr können sie das auch anonym und online über einen verschlüsselten Briefkasten erledigen, den das Amt auf seiner Website eingerichtet hat.

Je mehr Unternehmen in ein Kartellverfahren verwickelt sind, desto länger dauert es. Der Prozess dahinter läuft aber immer ähnlich ab: Dem Anfangsverdacht gehen die Wächter so lange nach, bis die Indizien für einen Durchsuchungsbeschluss ausreichen. Die meiste Zeit kostet es dann, Zeugenaussagen, Dokumente und Gesprächsprotokolle auszuwerten. Die Strafe kann für die Firmen schmerzhaft und kostspielig sein: Seit 2006 gelten bis zu 30 Prozent des jährlichen Umsatzes, den ein Unternehmen illegal erwirtschaftet, als Basistarif; er verdoppelt sich für jedes Jahr der Kartelldauer.

Machen die das gut?

Das Kartellamt schließt heute dreimal so viele Verfahren ab wie noch Mitte der Neunzigerjahre. Allein 2012 hat die Behörde in 14 Fällen Bußgelder über 248 Millionen Euro gegen 57 Unternehmen und 31 Privatpersonen verhängt. Die Hälfte davon gegen das Schienenkartell, zu dem unter anderem ThyssenKrupp und Voestalpine Klöckner Bahntechnik gehörten. Gemeinsam mit ihren Lieferanten hatten die Firmen 30 Jahre lang die Preise für Schienen und Weichen abgesprochen und so neben der Deutschen Bahn auch Hunderte kommunaler Verkehrsbetriebe geschädigt.

Weil die Kartellwächter die Vielzahl der Fälle kaum abarbeiten können, schließen sie mit den betroffenen Unternehmen immer häufiger Vergleiche. Sind die Beschuldigten geständig, sinkt das Strafmaß.

Andreas Mundt, Präsident des Bundeskartellamts, betont in seinen Reden gern, dass "Wettbewerbsschutz der beste Verbraucherschutz" sei. Oft genug sind ihm und seinen Leuten die Hände gebunden, vor allem weil seine Behörde nicht in die kommunalen Hoheitsrechte eingreifen darf. Zwar hat das Kartellamt 2012 die privatisierten Berliner Wasserwerke dazu gebracht, ihre Preise netto um 18 Prozent zu senken. Ob es aber auch gegen überzogene Gebühren von Stadtwerken oder konzertierte Zusatzbeiträge von gesetzlichen Krankenkassen ins Feld ziehen darf, ist Teil der Diskussion um eine Novelle des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkung, die noch nicht abgeschlossen ist.

Europäische Zentralbank (EZB)

Status: die Geldmaschine der Euro-Zone
Sitz: Frankfurt am Main
Mitarbeiter: 1500
Rolle: Wächter über die Geldwertstabilität

Was machen die?

Die EZB soll gemeinsam mit den nationalen Zentralbanken in Europa für stabile Preise sorgen. Preisstabilität, das sah einst auch die Deutsche Bundesbank so, gilt als Fundament für Wachstum und Beschäftigung. Vor allem die Deutschen achteten 1992 vor Abschluss des Vertrags von Maastricht darauf, dass die Inflationsbekämpfung als "vorrangiges Ziel" der EZB in den EU-Vertrag geschrieben und ihre Unabhängigkeit garantiert wurde, ohne die diese Aufgabe schwer zu erfüllen ist.

Wie machen die das?

Einmal pro Woche versorgt die EZB die Banken und damit auch die Wirtschaft durch ihre "Hauptrefinanzierungsfazilität" mit frischem Geld. Bis zu 200 der 9500 zugelassenen Finanzinstitute der Euro-Zone besorgen sich auf diesem Weg regelmäßig Liquidität – derzeit zu einem Zinssatz von 0,75 Prozent für ein Jahr. Im Zenit der Euro-Krise wich die Notenbank zweimal von ihrem Rhythmus ab: Im Dezember 2011 und im Februar 2012 versorgte sie die Banken mit jeweils rund 500 Milliarden Euro zu einem Zinssatz von etwa einem Prozent für drei Jahre.

Dieser Leitzins ist das zentrale Instrument der EZB bei der Inflationsbekämpfung. Befürchtet sie eine zu hohe Preissteigerung, hebt sie ihn an; ist die Inflation bei schwacher Konjunktur niedrig oder droht sogar eine Deflation, senkt sie den Leitzins ab. Als die EZB 1998 ihre Arbeit aufnahm, führte sie zunächst die Geldmengenstrategie der Bundesbank in nur leicht abgewandelter Form fort. Die Kontrolle der Geldmenge M3 (Summe aus Banknoten, Münzen, Sichteinlagen, Geldmarktpapieren und Termingeld mit einer Laufzeit von bis zu zwei Jahren) war dabei die erste Säule ihrer Strategie. Als zweite Säule diente ein Inflationsziel von höchstens zwei Prozent.

Machen die das gut?

Die EZB ist lernfähig. Weil die Geldmenge M3 im Euro-Raum zeitweise erheblich stärker als von der Zentralbank anvisiert wuchs, die Inflationsrate aber trotzdem selten über zwei Prozent kletterte, passte sie ihr Analyse-Instrumentarium an. Heute taucht die Geldmengenentwicklung nur noch in den hinteren Passagen des monatlichen Kommuniqués des EZB-Rates auf. Für die Entscheidungen des Zentralbankrates werden die Auswertungen der volkswirtschaftlichen Abteilung immer wichtiger.

Das EZB-Inflationsziel von "unter, aber nahe zwei Prozent" ist nach wie vor präzise und wird derzeit auch eingehalten; allein, wie unabhängig die Notenbank bei ihrer Arbeit noch agiert, ist spätestens seit dem 6. September 2012 fraglich. An jenem Tag verkündete EZB-Chef Mario Draghi, dass man von nun an unbegrenzt Staatsanleihen Not leidender Euro-Staaten aufkaufen werde. Dabei heißt es in Artikel 123 des Lissabon-Vertrags: "Kreditfazilitäten bei der EZB für Regierungen sind ebenso verboten wie der Erwerb von Schuldtiteln von diesen durch die EZB." Dennoch befinden sich heute in den Büchern des Euro-Systems, also der EZB und der nationalen Notenbanken, Staatspapiere von Euro-Krisenstaaten im Gegenwert von mehr als 200 Milliarden Euro.

So ist jene Institution, die einst in der Tradition der Bundesbank stand, heute Bankenretter, Staatsfinanzierer, Gelddruckmaschine und Bad Bank zugleich. Das ist gefährlich. Bislang hat die EZB zwar nur die Geldbasis aufgebläht, also die Guthaben der Geschäftsbanken auf EZB-Konten. Und Inflation droht erst, wenn die Geldhäuser ihre Guthaben abziehen, damit Kredite refinanzieren und so neues Geld schöpfen. Dann allerdings drohen Preissteigerungen. Viele Experten halten eine solche Entwicklung in gar nicht allzu ferner Zukunft für wahrscheinlich. Die Frage ist, ob die Notenbank, deren Nothilfe eine Weile braucht, um zu wirken, dann schnell genug reagieren kann.

Kraftfahrt-Bundesamt

Status: selbstständige Bundesoberbehörde, direkt dem Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung unterstellt
Sitz: Flensburg
Mitarbeiter: 900
Rolle: Aufseher über die Autofahrer

Was machen die?

Das Verkehrszentralregister des Kraftfahrt-Bundesamtes ist das Verzeichnis aller Verkehrssünden. Die Behörde stellt weder Blitzer noch Laser auf, ihre Mitarbeiter verteilen auch keine Strafzettel, sie winken nicht zur Alkoholkontrolle auf den Seitenstreifen. Aber sie ziehen aus dem Verkehr, wen sie nicht länger dafür geeignet halten.

Wie machen die das?

Seit 1974 verwendet das Kraftfahrt-Bundesamt ein Punktesystem. 47 Millionen Punkte haben insgesamt neun Millionen Deutsche in Flensburg angesammelt, sieben Millionen der Verkehrssünder sind Männer. Das Amt bepunktet Ordnungswidrigkeiten ab 40 Euro (wie etwa Geschwindigkeitsüberschreitungen von 21 bis 25 km/h) mit ein bis vier Punkten und Straftaten (beispielsweise 1,1 Promille Alkohol im Blut) mit fünf bis sieben Punkten. Wer 18 oder mehr Punkte hat, dem entzieht die Behörde die Fahrerlaubnis. Damit es nicht so weit kommt, schlägt das Amt Verkehrsauffälligen mit acht bis 13 Punkten ein freiwilliges Aufbauseminar vor, um Punkte abzubauen. Für notorische Sünder (14 bis 17 Punkte) ist die Schulung Pflicht.

Für Vielfahrer besonders unangenehm ist die Regel, dass Punkte zwar nach zwei Jahren (bei Ordnungswidrigkeit), fünf Jahren (bei Straftaten ohne Alkohol und Drogen) oder zehn Jahren (bei Straftaten mit Alkohol und Drogen) verfallen, allerdings nur, wenn in der Zwischenzeit keine neuen hinzukommen.

Machen die das gut?

Bundesverkehrsminister Peter Ramsauer will die Regelungen verändern. Das Bundeskabinett hat kürzlich beschlossen, dass künftig schon acht Punkte für den Führerscheinentzug reichen. Statt bisher sieben Kategorien soll es nur noch drei geben: Für schwere Vergehen (etwa telefonieren während der Fahrt) gibt es einen Punkt, für sehr schwere (rote Ampel überfahren) zwei, für Straftaten wie Nötigung im Verkehr drei Punkte. Bagatelldelikte wie zum Beispiel die Einfahrt ohne Plakette in eine Umweltzone, das Fahren ohne Kennzeichen oder leichte Rempler beim Einparken will Ramsauer nicht mehr mit Punkten belegen. Er hat drei Stufen vorgesehen: Wer bis zu drei Punkte hat, wird ohne weitere Maßnahmen "vorgemerkt". Bei vier oder fünf Punkten wird der Fahrzeughalter "ermahnt" und informiert. Bei sechs oder sieben Punkten wird er "verwarnt" und muss an einem Fahreignungsseminar teilnehmen.

Ramsauers Reform dürfte nicht vor 2014 in Kraft treten, Bundestag und Bundesrat müssen noch zustimmen. Verkehrsexperten bezweifeln, dass das neue System potenzielle Verkehrssünder dadurch abschreckt, dass es mehr als die Hälfte der Punkte abschafft. Ob die Neuregelungen die Zahl der Verkehrsunfälle reduzieren, bleibt abzuwarten. Die stagniert laut Statistischem Bundesamt seit 1991 zwischen 2,2 und 2,4 Millionen.

Europäische Fischereiaufsichtsagentur (CFCA)

Status: Europäische Agentur, ist der EU-Kommission unterstellt
Sitz: Vigo, Spanien
Mitarbeiter: 56
Rolle: Retter der Meerestiere

Was machen die?

Sie wachen darüber, dass Europas Trawler und Kutter nicht mehr fischen als erlaubt. Die Aufsichtsbehörde bekämpft seit 2005 illegale Fischerei, legt Fangquoten fest und soll für jeden Fisch transparent machen, welchen Weg er vom Schleppnetz bis auf den Tisch zurückgelegt hat. Eine Fangquote steht für eine festgesetzte Menge an Wassertieren, die in einem bestimmten Gebiet während eines bestimmten Zeitraumes gefangen werden darf. Das Ziel ist es, Überfischung zu vermeiden, also den Zusammenbruch des Bestandes. Deshalb hat die EU die Gewässer vor Europas Küsten in 16 Fangzonen eingeteilt und für jedes Gebiet einzelne Quoten je Fischart festgesetzt.

Wie machen die das?

Die Kontrollen auf See und an Land, wie viele Tonnen Fisch gefangen werden, sind Sache der nationalen Behörden. Die Aufgabe der Fischereiaufseher ist es vor allem, die Aufseher der Länder zu beaufsichtigen. Über die CFCA können die Mitgliedsstaaten Personal und Schiffe bündeln, um Fanggebiete anzusteuern, an denen mehr als ein Mitgliedsstaat beteiligt ist. So verbündeten sich im Juli 2007 Belgien, Dänemark, Frankreich, Deutschland, die Niederlande, Schweden und Großbritannien, um unter der Obhut der CFCA den Kabeljau in der Nordsee zu retten. Fällt auf, dass die gemeldeten Fangzahlen unter den tatsächlichen liegen, kann die CFCA nicht dagegen vorgehen, Strafen sind Sache der EU-Mitgliedsstaaten. Ersttäter müssen in der Regel fünfmal so viel zahlen, wie sie illegal erbeutet haben, Wiederholungstäter achtmal so viel.

Machen die das gut?

"Die Kontrollsysteme bieten keine Gewähr für eine wirksame Prävention oder Aufdeckung, und es fehlt an allgemeinen Kontrollstandards. (...) Die Mitgliedsstaaten verwenden zu viele Ressourcen für Kontrollen auf See und zu wenig Mittel für die Kontrollen bei der Anlandung und der Vermarktung der Fänge. Die Kontrollen sind unwirksam und unzureichend. (...) Die gesamte GFP (Gemeinsame Fischereipolitik, d. Red.) wird infrage gestellt." Diese Kapitulationserklärung hat die EU-Kommission kürzlich verfasst und so die Existenz der Fischereiaufsichtsagentur in Zweifel gezogen.

Für den Fisch und seinen (Fort-)Bestand wird die Lage nicht besser, wenn man weiß, dass die EU-Fischereiminister – in Deutschland fällt diese Aufgabe in das Ressort von Ilse Aigner – jedes Jahr vor Weihnachten wie auf dem Hamburger Fischmarkt um die Quoten feilschen und sich dabei seit Jahren auf Fangquoten einigen, die laut der Naturschutzorganisation World Wide Fund For Nature (WWF) zwischen 2003 und 2011 im Schnitt 45 Prozent über der Empfehlung des Internationalen Rates zur Erforschung der Meere (ICES) liegen. Sechs Millionen Tonnen Fisch seien in dieser Zeit mehr gefangen worden als vom ICES empfohlen. Nirgendwo sonst auf der Welt würden die Meere derart stark ausgebeutet. Drei von vier wirtschaftlich genutzten Fischbeständen innerhalb der EU seien bedroht.

Zwar lässt sich nicht gesichert sagen, ob diese Zahl noch höher wäre, wenn es die Europäische Fischereiaufsichtsagentur nicht gäbe. Dass die Aufseher nicht erfolgreicher waren, hat vielleicht aber auch dazu geführt, dass Anfang Februar das Europäische Parlament das längst überfällige Reformvorhaben von EU-Fischereikommissarin Maria Damanaki verabschiedet hat: Ab 2015 soll Schluss sein mit den überhöhten Fangquoten. Damit sich die Fischbestände bis 2020 erholen, müssen sich Europas Fischer nach verbindlichen Obergrenzen richten. Regelbrecher sollen in Zukunft keine Fördermittel mehr aus Brüssel erhalten. Neue Befugnisse für die Europäische Fischereiaufsichtsagentur waren allerdings nicht Teil der Beschlussvorlage.

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