Ausgabe 09/2012 - Schwerpunkt Interessen

Die Arbeitsbeschaffungsmaßnahme

• Wenn man zum Beispiel Mike Römbach nimmt, einen mageren 19-Jährigen mit Baseballcap, der noch aussieht wie 15, aber schon einen "Rehabilitanden-Status" hat, und der jetzt an seiner Werkbank mit Hingabe versucht, ein Klappmesser herzustellen, das Metall zu dengeln und zu nieten – dann scheint das doch alles seine Richtigkeit zu haben. Das mit den elf Milliarden Euro im Jahr, die man in Deutschland für die aktive Arbeitsmarktpolitik ausgibt. Wenn das Geld bei jungen Leuten wie ihm ankommt? Die geschlagen sind mit einer Förderschulkarriere und Elternhäusern, in denen es gleichgültig war, was aus ihnen wird?

Und nun steht er da, in der Werkstatt eines Bildungsunternehmens gleich hinterm Leipziger Hauptbahnhof, und ist dabei, fit für eine Lehre zu werden. Das ist gut. Und sozial. Man darf nur nicht so genau wissen wollen, wieso eigentlich die Arbeitslosenversicherung für ihn aufkommt. Denn der junge Mann hat noch nie in diese Versicherung eingezahlt.

Er hat nach der Schule keine Lehrstelle bekommen und keinen Job gesucht, sondern ihm wurde eine "Behindertenspezifische Berufsvorbereitende Bildungsmaßnahme" beim Internationalen Bund vermittelt, einem der großen Bildungsträger Deutschlands, die sich um die Benachteiligten der Gesellschaft bemühen. Im Bundesdurchschnitt machte der Internationale Bund 2011 zwar nur noch 26 Prozent seines Umsatzes von 512 Millionen Euro mit Honoraren und Zuweisungen von der Bundesagentur. In Leipzig aber hat der Bildungsträger sein Angebot so zugeschnitten, dass er seinen Anteil bis zu 80 Prozent aus Mitteln der Arbeitsagentur und des Jobcenters erwirtschaften kann.

Römbach lernt hier in neun Monaten auf die Schnelle, was ihm in den 18 Jahren zuvor offenbar keiner ausreichend beizubringen vermochte: an einer Sache dranzubleiben, Ehrgeiz zu entwickeln, jeden Tag zu erscheinen, sogar pünktlich. Bald geht er ins Praktikum, in eine Autowerkstatt. "Da gibt es sogar Ferraris." Er lernt zu lernen und zu leben, mit 19. Klassische Sozialarbeit ist das, aber warum auf Rechnung der Arbeitsagentur?

Vielleicht weil die Römbachs dieses Landes viel wert sind. Sie schaffen Jobs.
Schaut man sich an, wer entscheidet, wofür das Geld aus der Arbeitslosenversicherung ausgegeben wird, und wer davon lebt, stößt man auf eine Arbeitsbeschaffungsmaßnahme der besonderen Art: Dieselben Leute, die das Geld verteilen, sind mit genau der Branche verquickt, in die ein Teil dieses Geld fließt - die Bildungsträger.

Das läuft so: Die Bundesagentur verwaltet sich selbst. Das heißt, über die Einnahmen aus der Arbeitslosenversicherung und die ihr zustehenden Steuermittel bestimmt ein Verwaltungsrat, der vergleichbar ist mit dem Aufsichtsrat einer Aktiengesellschaft. Im Verwaltungsrat sitzen zu je einem Drittel Vertreter der Arbeitgeber, der Arbeitnehmer und der öffentlichen Hand. Sie segnen jedes Jahr den Haushalt ab und bestimmen, wie viel daraus sie für politische Ziele ausgeben – die Arbeitsförderung.

Arbeitgeberverbände und Gewerkschafter sind im BA-Verwaltungsrat, anders als in Tarifverhandlungen, keine Kontrahenten, sondern Partner mit ganz ähnlichen Interessen. Sie sind große Player in der Bildungsbranche. Und die lebt maßgeblich davon, dass es Arbeitslose überhaupt gibt.

Dieses Jahr bestimmen die Verwaltungsräte über 37,7 Milliarden Euro. Nur 13,7 Milliarden davon werden für den ursprünglichen Zweck der Pflichtversicherung gebraucht, die Zahlung von Arbeitslosengeld. Kaum weniger werden für Interventionen am Arbeitsmarkt ausgegeben. Für "Instrumente", die Vermittlungszuschüsse, Umschulungen, Eingliederungshilfen, Arbeitsgelegenheiten, Weiterbildungen, Berufsvorbereitungen, Gründungszuschüsse oder Coachings heißen, unter anderem.

Davon leben Unternehmen wie die Deutsche Angestellten-Akademie. Sie wurde als Bildungswerk der Deutschen Angestelltengewerkschaft gegründet, die später in der Dienstleistungsgewerkschaft Verdi aufging. Die Akademie hat fast 422 Standorte, allein 83 in Nordrhein-Westfalen. Hinter der gemeinnützigen GmbH steht eine Stiftung mit 19 Sozialunternehmungen. Das Stiftungskapital kommt von Verdi. Die Gewerkschaft stellt mit Isolde Kunkel-Weber zugleich eine Verwaltungsrätin für die Arbeitnehmerseite in der Bundesagentur. Kunkel-Weber entscheidet also mit darüber, wie die Beiträge aus der Pflichtversicherung verwendet werden. Und im dreiköpfigen DAA-Stiftungsvorstand wiederum sitzen Gerd Herzberg, der ehemalige Vize von Verdi, und Dina Bösch, Mitglied im Bundesvorstand von Verdi.

Beim Berufsfortbildungswerk (bfw) ein ähnliches Bild. Das Unternehmen im Besitz des Deutschen Gewerkschaftsbundes (DGB) erwirtschaftete mit bundesweit knapp 1800 Beschäftigten 2011 einen Umsatz von 120 Millionen Euro. Und bezeichnet den "Bereich SGB III/SGB II" im jüngsten Geschäftsbericht trotz Einbußen weiter als sein "Kerngeschäft".

SGB heißt Sozialgesetzbuch, und das bedeutet: Arbeitslosengeldempfänger sind die wichtigsten Kunden des Berufsfortbildungswerks, ihre "Bildungsgutscheine" von der Arbeitsagentur bare Münze. Die Wege zu den Entscheidern sind auch beim bfw kurz: Annelie Buntenbach, Vorstandsmitglied des DGB, ist stellvertretende Verwaltungsratsvorsitzende in der Bundesagentur. Buntenbach hat es, anders als ihre Vorgängerin Ursula Engelen-Kefer, vermieden, parallel noch Aufsichtsratsmitglied im bfw zu sein. Dessen Vorsitz hat jetzt Claus Matecki inne – der mit Buntenbach gemeinsam im DGB-Vorstand sitzt. Man kennt sich, man sieht sich.

Die Arbeitslosenindustrie floriert

Die Arbeitgeberseite hat längst nachgezogen. Das Bildungswerk der Bayerischen Wirtschaft (bbw) zum Beispiel, ein gemeinnütziges Firmengeflecht aus Betrieben in ganz Deutschland sowie Österreich, Italien, Polen, Tschechien und China, setzte 2011 mit 6300 Mitarbeitern 384,2 Millionen Euro um. Wie viel davon aus Mitteln der Bundesagentur stammt, gebe man, "mit Blick auf das Konkurrenzumfeld an einem freien Bildungsmarkt (...) grundsätzlich nicht nach außen", heißt es weniger gemeinnützig aus der Presseabteilung. Kein Geheimnis ist, dass Bertram Brossardt für die Arbeitgeberseite im Verwaltungsrat der Bundesagentur sitzt, in seiner Funktion als Hauptgeschäftsführer der Vereinigung der Bayerischen Wirtschaft. Die ist offizielle Förderin des Bildungswerks bbw. Und weil Brossardt in Personalunion noch Chef des Verbands der Bayerischen Metall- und Elektroindustrie ist und dieser Verband als Mitglied das Bildungswerk mitträgt, bleibt alles in der Familie.

Man könnte das fortsetzen, mit der Stiftung Grone-Schule, der Stiftung Bildung und Handwerk, der Siemens Professional Education oder gewerkschaftsnahen Gewächsen im Bildungsmarkt. Der Präsident des Internationalen Bundes ist zum Beispiel ein ehemaliger Bundesvorsitzender der IG Bau. Bei Ingrid Hofmann liegt es anders: Sie vertritt den Bundesarbeitgeberverband der Personaldienstleister im Verwaltungsrat – gleichzeitig ist die Bundesagentur Aufsichtsbehörde ihrer Branche.

Die Seilschaften verlaufen kreuz und quer. Als Aufseher und Akteure der aktiven Arbeitsmarktpolitik haben Arbeitgeber und Gewerkschafter zusammen immer eine Zweidrittelmehrheit im Verwaltungsrat, wenn sie sie brauchen. Und das nicht nur auf Bundesebene, sondern im Prinzip in jeder Agentur vor Ort.

Peter Schliebeck allerdings sagt, dass seinem Unternehmen die Verbindung zu Verdi nichts bringe. Der ehemalige Gewerkschaftsfunktionär ist Geschäftsführer der Deutschen Angestellten-Akademie. Er sagt, die DAA müsse sich spätestens seit den Reformen nach 2003 "genauso" dem Markt stellen "wie jedes andere Bildungsunternehmen auch. Es ist nicht so, dass wir irgendwo anrufen können und sagen: Ihr müsst mal Geld lockermachen."

Wie viele der verwöhnten Bildungsträger musste die DAA nach den Hartz-Reformen bluten, als aus der alten, als "Bundesanstalt für alles" verspotteten Behörde die Arbeitsagentur wurde. Maßnahmen aller Art wurden radikal gekürzt. Der Bildungsmarkt brach ein. Umsatz und Belegschaft der DAA halbierten sich bis 2005 auf beinahe 110 Millionen Euro und 1300 Angestellte. Und heute? "Sind wir wieder fast auf alter Größe von 2002", sagt Schliebeck stolz: 2300 Mitarbeiter, dazu mehr als 3000 Honorarkräfte und wieder 200 Millionen Euro Umsatz im vergangenen Jahr. Rund 160 Millionen davon, überschlägt Schliebeck, stammten aus Zuweisungen und Honoraren der Bundesagentur. Erstaunlich auch, weil in derselben Zeit, in der die Akademie fast wieder zu alter Größe wuchs, sich nicht nur die Arbeitslosenzahl in Deutschland fast halbiert hat – von zeitweise 5,2 Millionen im Jahr 2005 auf 2,9 Millionen im Sommer 2012 –, auch die Ausgaben für die aktive Arbeitsmarktpolitik gingen zurück.

Gäbe es die DAA ohne Arbeitslose überhaupt noch? Oder gäbe es ohne Unternehmen wie die DAA und das bfw viel mehr Erwerbslose? Wer ist hier auf wen angewiesen?

Vor elf Jahren kam heraus, dass die Bundesanstalt für Arbeit – die Vorgängerin der Arbeitsagentur – ihre Vermittlungsstatistiken frisiert hatte. Bald darauf ergaben Studien, dass die Flut an Umschulungen und vor allem Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen (ABM) entweder für ihre Teilnehmer nichts brachte oder sogar Schaden anrichtete: Sie verhinderte echte Jobs. 21 Milliarden kostete 2003 diese Art der Arbeitsförderung; Arbeitnehmer und Arbeitgeber ächzten unter einem hohen Beitragssatz von damals 6,5 Prozent von Lohn oder Gehalt.

Die Missstände aufgedeckt hatten aber weder der Verwaltungsrat noch das damals anstaltseigene Nürnberger Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB), sondern der Bundesrechnungshof und unabhängige Wissenschaftler. Nach dem Eklat war eine Reform nicht mehr abzuwenden. "In den ersten Jahren ist viel passiert", sagt Hilmar Schneider vom Forschungsinstitut zur Zukunft der Arbeit in Bonn. "Da war ein großer Wille da, wirklich etwas zu verändern."

Niemand weiß, was die Maßnahmen bringen

Arbeitslose bekommen seitdem Gutscheine und können sich selbst einen Bildungsträger aussuchen. Die müssen von unabhängigen Gremien zertifiziert werden. Ausschreibungen sollen sicher stellen, dass wiederkehrende Schulungen wirtschaftlich sind. Erfolgsquoten sind vorgegeben und die Arbeitsagenturen verpflichtet, wenigstens zu erfassen, wo ihre – jetzt "Kunden" genannten – Arbeitslosen ein halbes Jahr nach einer Maßnahme gelandet sind: Haben sie einen Job, oder haben sie keinen? All das gab es bis vor zehn Jahren nicht.

Was blieb, ist die Selbstverwaltung – und damit die Interessenkollision. Wenn Pflichtabgaben, wie die Arbeitslosenversicherung eine ist, für politische Zwecke ausgegeben werden, muss normalerweise das Volk mitreden oder seine Vertreter im Parlament. "No taxation without representation", ein demokratisches Prinzip, so alt wie die amerikanische Unabhängigkeitserklärung. In der Bundesagentur gilt es nicht. Juristen nennen so etwas einen ministerialfreien Raum. Nicht die Versicherten wählen ihre Vertreter in den Verwaltungsrat, sondern Gewerkschafter und Arbeitgeber suchen sich ihre Leute aus. Nur wenn die Arbeitsagentur ein Defizit ausweist und ein Darlehen vom Bund braucht, kann die Regierung mitreden.

Verwaltungsrechtler wie die Universitätsprofessoren Winfried Kluth, Helge Sodan oder Matthias Jestaedt haben darum schon vor Jahren die Verfassungskonformität der Selbstverwaltung in der Bundesagentur angezweifelt. Man müsste dagegen klagen, forderten sie. Aber das tat keiner.

Peter Clever verteidigt die Selbstverwaltung. Er vertritt die Bundesvereinigung der Arbeitergeberverbände und wechselt sich jährlich mit der Gewerkschafterin Buntenbach beim BA-Verwaltungsratsvorsitz ab. Er sagt, der Gedanke, dass die, die das Geld einzahlten, "näher dran sind an den Problemen des Arbeitsmarkts als Parlamentarier oder irgendwelche Dritte", sei nach wie vor richtig. "Ich sehe das Modell sogar noch viel positiver als früher, als man noch dachte, mit Geld auf Probleme zu schießen ist Teil der Problemlösung an sich." Jetzt dagegen: alles auf Effizienz und Transparenz ausgelegt! "Statt 21 Milliarden geben wir nur noch elf Milliarden für die Arbeitsförderung aus. Mangelnden Sparwillen kann uns nun wirklich keiner vorwerfen."

Allerdings hat sich das Verhältnis zwischen der Zahl der Erwerbslosen und den Ausgaben für aktive Arbeitsmarktpolitik nicht wesentlich geändert. Und: Genau wie vor zehn Jahren sind bis Mitte 2012 schon wieder knapp eine Million Menschen in Fördereinrichtungen – und verschwinden damit aus der Arbeitslosenstatistik.

Noch immer gebe es keine öffentliche Erfolgskontrolle von außen, sagt der Arbeitsmarktforscher Hilmar Schneider. Wie effizient Maßnahmen sind, welche wirklich etwas gebracht haben – "das ist alles nach wie vor nicht transparent". Wenn zum Beispiel gesagt werde, man habe nach einer Umschulung eine Vermittlungsquote von 60 Prozent erreicht, "dann fehlt der Referenzmaßstab. Man müsste den Wert vergleichen können mit einer Gruppe, die nicht in dieser Umschulung war." Erst dann wisse man doch, ob sich die Ausgabe gelohnt habe. "Der Schwung, den die Reformen brachten, ist raus", sagt Schneider, "nach 2006 sind die Bemühungen wieder eingeschlafen."

Dabei gibt es intern sogar einen ambitionierten Versuch, es genauer wissen zu wollen. "Treffer" heißt die Wirkungsanalyse: "Treatment Effect and Prediction". Leider sind die Daten und Ergebnisse nur für den Hausgebrauch und für Bildungsträger und externe Forscher nicht zugänglich. Die Zentrale in Nürnberg verweist auf den "Sozialdatenschutz" – und schickt Links zu wissenschaftlichen Kurzauswertungen von Treffer, die sechs Jahre alt sind. Warum die Geheimniskrämerei?

In einem Bericht des Instituts für Arbeitsmarktforschung IAB von Anfang 2011 steht: "Es fehlen bisher weitgehend systematische und auf einen bestimmten vorher festgelegten Zeitraum bezogene Kosten-Nutzen-Analysen, die die erzielten unmittelbaren und mittelbaren Wirkungen abschätzen und den Kosten der Maßnahmen gegenüberstellen." Unvollständige Befunde gebe es auch "mit Blick auf die Organisation und Durchführung der Aktivierung von arbeitsuchenden Menschen". Und es lägen bisher "kaum Befunde" zu den "Anreizeffekten der Vertragsgestaltung mit Dritten – zum Beispiel bei Bildungsträgern, bei privaten Vermittlungsdienstleistern oder im Bereich der öffentlich geförderten Beschäftigung – vor". Dreimal Blackout bei der Arbeitsförderung.

Bleiben die Erfahrungsberichte der Beteiligten. "Die Bildungsbranche ist eine Billigbranche geworden", klagt der DAA-Geschäftsführer Peter Schliebeck. Könnte er tatsächlich jemandem etwas einflüstern, bei Verdi oder dem Verwaltungsrat, gäbe es sicher nicht diese Dumping-Honorare, wie sie in der Bildungsbranche üblich geworden seien, seit die Bundesagentur Schulungsmaßnahmen in Losen bündelt und diese Lose ausschreibt. Es gewinne, sagt Schliebeck, wer am billigsten, und nicht, wer am besten sei. "Da stellen sich Sozialpädagogen und Trainer vor 16 Teilnehmer für einen Stundensatz von 32 Euro hin." Man möge sich einen eigenen Reim darauf machen, was das für die Qualität bedeute.

Klaus-Dieter Landsmann hat eine Zeit lang versucht, bei dem Unterbietungswettbewerb mitzuhalten. Er hat seine Leute Konzepte für Ausschreibungen der Bundesagentur schreiben lassen, für "Berufsvorbereitungsmaßnahmen" und Ähnliches, hat Preise kalkuliert, die natürlich einen Mindestlohn für seine Lehrkräfte vorsahen – "Ich meine: Wir sind schließlich ein Gewerkschaftsunternehmen" –, aber immer war jemand billiger als sein bfw. Er sagt: "Ich mache da nicht mehr mit."

Landsmann, Leiter des bfw Berlin-Brandenburg, hat sich etwas Besseres ausgedacht: Er bietet Umschulungen mit Jobgarantie an. Er macht das, was Arbeitsmarktforscher wie Hilmar Schneider schon lange fordern: sich nicht nur um den Input einer Bildungsmaßnahme zu kümmern, sondern um das, was dabei herauskommt. Das bfw Berlin-Brandenburg schließt mit Unternehmen wie Air Berlin, Rolls-Royce Aviation Power oder der MEV Eisenbahn-Verkehrsgesellschaft Kooperationsverträge ab. Der Deal: Das bfw schult Arbeitslose um, und die Firmen garantieren nachher einen Arbeitsplatz.

Ist Fachkräfteausbildung der Job der Agentur?

Darum wird Donald Dienst jetzt Lokführer. Es ist seine erste Ausbildung, mit 29. Sie heißt trotzdem Umschulung und dauert knapp zehn Monate, drei davon geht es auf den Führerstand einer Bahn. Dienst hatte nicht wie andere als Junge von dem Beruf geträumt. Er hatte einfach die Nase voll, ein Ungelernter zu sein und sich mit Gelegenheitsjobs herumzuschlagen, die meiste Zeit als Chauffeur. Zuletzt war er arbeitslos, wurde Vater. Es musste sich etwas ändern. Seine Beraterin im Jobcenter schickte ihn zum bfw: Dort durchlief er ein dreistufiges Bewerbungsverfahren, bestand den medizinisch-psychologischen Test. Und wenn er die Sache gut zu Ende bringt, kann er bei der MEV Eisenbahn-Verkehrsgesellschaft in Mannheim einen unbefristeten Arbeitsvertrag unterschreiben – und trotzdem in Berlin wohnen. "Als Lokführer bist du ja eh immer unterwegs."

Was in Berlin-Moabit getan wird, erscheint sinnvoll. Und sehr wirtschaftlich. Im Verwaltungsrat der BA ist jedoch umstritten, ob es richtig ist, dem Fachkräftemangel auf Kosten der Arbeitslosenversicherung abzuhelfen. Soll man Unternehmen dafür belohnen, dass sie nicht genügend ausgebildet haben? Und die Arbeitslosen fördern, die ohnehin gute Chancen auf dem Arbeitsmarkt haben, engagierte Leute wie Donald Dienst? Sollte man nicht besser diejenigen unterstützen, die sonst chancenlos wären? Jetzt, da es an den harten Kern der Arbeitslosen geht, an die schweren Fälle? "Das polarisiert uns, quer durch den Verwaltungsrat", sagt Peter Clever.

Und das ist auch eine Frage des Geldes. Maßnahmen wie die für Mike Römbach in Leipzig kosten ein paar Hundert Euro im Monat und sind "niedrigschwellig". Sie erreichen viele. Lokführer beim bfw zu werden kostet 270.00 Euro – pro Teilnehmer. Bei Mike Römbach ist es vage, ob er je Arbeit finden wird, bei Donald Dienst so gut wie sicher.

14 Teilnehmer hat der Lehrgang in Berlin, es ist schon der zweite. Sogar ein 60-Jähriger war unter den ersten Absolventen. Er steuert jetzt Züge bis zu seiner Rente statt auf die Grundsicherung im Alter zu. Warum aber bildet Air Berlin nicht selbst Flugzeugmechaniker aus, Rolls-Royce Monteure und die MEV eben Lokführer?

"Das könnten wir uns als mittelständisches Unternehmen nicht leisten, die Kosten sind zu hoch", sagt Christoph Puppe, Leiter der Lokführerschule bei der Mannheimer MEV. Auch bfw-Manager Klaus-Dieter Landsmann muss sich oft rechtfertigen: Warum der Wirtschaft die Umschulung finanzieren? Warum bezahlen die das nicht von ihren Gewinnen? "Die Antwort ist ganz einfach: weil sie schon finanziert ist, von Ihnen, von uns, von Arbeitgebern und Arbeitnehmern, durch die Beiträge!"

Noch einfacher gesagt: Das Geld war einfach schon da.

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