Ausgabe 09/2011 - Was Wirtschaft treibt

Roberto Lavagna im Interview

„Das Land retten, nicht die Gläubiger“

Argentinien und Griechenland

Was Griechenland möglicherweise noch vor sich hat - Argentinien hat es hinter sich. Im Jahr 2001 musste es sich nach einer langen Krise zahlungsunfähig melden. Seit 1998 taumelte das Land durch eine schwere Rezession. Das Wachstum stagnierte, die Währung war an den Dollar gekoppelt, Sparpaket folgte auf Sparpaket. Aber die strengen Programme nahmen der Wirtschaft die letzte Kraft. Als die Regierung schließlich die Bankguthaben einfrieren ließ, kam der große Krach: Aufgebrachte Bürger demonstrierten auf den Straßen, Supermärkte wurden geplündert, der Nationalkongress brannte. In der letzten Dezember-Woche des Jahres 2001 verkündete die Regierung schließlich, ihre Schulden nicht mehr bedienen zu können. Mit mehr als 100 Milliarden Dollar stand das Land damals bei Gläubigern auf der ganzen Welt in der Kreide. Es war der größte Zahlungsausfall in der Geschichte der Schwellenländer. Erst 2005 einigte sich Argentinien mit den Gläubigern über die Art der Umschuldung.

brand eins: Herr Lavagna, haben Sie in den vergangenen Monaten Post aus Athen bekommen? Oder einen Anruf aus Brüssel?

Roberto Lavagna: Nein, warum sollte man mich anrufen?

Als Wirtschaftsminister Argentiniens haben Sie ab 2002 die größte Staatspleite eines Schwellenlandes aufgearbeitet. Sie haben mit den Gläubigern einen Abschlag ausgehandelt und Argentinien wieder zu Wachstum geführt. Da könnte in Europa doch jemand auf die Idee kommen, mal bei Ihnen nachzufragen.

Oh nein, niemand hat mich angerufen, um meinen Rat zu ersuchen. Gerade komme ich aus Frankreich zurück, wo ich zu einem Seminar eingeladen war, bei dem es um die Krise in Europa ging. Es hatte aber einen akademischen Rahmen. Von Regierungsseite hat niemand mit mir Kontakt aufgenommen. Was mich aber auch nicht wundert.

Dabei gibt es erstaunliche Ähnlichkeiten zwischen Argentinien damals und Griechenland heute: Vor dem Zusammenbruch im Dezember 2001 hatte Argentinien ein hohes Haushaltsdefizit, extrem hohe Schulden, eine überbewertete Währung, ein schwaches Wachstum, die Rating-Agenturen hatten das Land im Würgegriff, die Zinsen stiegen ...

Bei den makroökonomischen Daten gibt es in der Tat Parallelen. Aber es gibt institutionell einen großen Unterschied: Griechenland ist Mitglied der Europäischen Union (EU) und damit Teil eines der wirtschaftlich und politisch mächtigsten Blöcke der Erde. Argentinien hingegen war damals praktisch isoliert. Und auch die soziale Situation in Griechenland ist lange nicht so schlimm, wie sie es in Argentinien war.

Nach Ihrer Erfahrung mit einer Staatspleite: Welchen Rat würden Sie der griechischen Regierung geben?

Eines vorweg: Ich halte es nicht für richtig, dass jemand wie ich daherkommt und den Griechen sagt, was sie tun oder lassen sollen. Ich war einmal Wirtschaftsminister und musste während meiner gesamten Amtszeit die Ratschläge des Internationalen Währungsfonds (IWF) und anderer internationaler Organisationen ertragen. Alle glaubten, es besser zu wissen als wir. Und genau deshalb ziehe ich es vor, keine unerbetenen Ratschläge zu erteilen.

Anders gefragt: Was könnte Griechenland unternehmen, um die Krise in den Griff zu kriegen?

Es braucht einen Plan. Die Regierung muss wissen, wo sie hin will. So haben wir das in Argentinien gemacht. Am Anfang stand die Frage: Wie stellen wir uns unsere Zukunft vor? Man braucht zunächst ein Programm. Dann überlegt man sich, wie Märkte funktionieren. Die Rating-Agenturen verlangen Wirtschaftsprogramme, die finanzmarktfreundlich sind, sonst erteilen sie schlechte Noten. Also entschieden wir, uns nicht mehr um die Finanzmärkte zu kümmern. Statt um Akzeptanz an den Märkten zu buhlen, ging es uns darum, ein makroökonomisches Stabilitätsprogramm aufzulegen, das über den Tag hinaus Bestand hat. Wir setzten uns zur Aufgabe, eine Strategie zu finden, mit der wir auch künftig wachsen können.

Das Schuldenproblem haben Sie damit noch nicht gelöst.

Wir dürfen im Fall Griechenland eines nicht übersehen: Die hohe Verschuldung ist nicht das einzige Problem. Ebenso schlimm ist die schwache Produktivität. Man verliert in einer Zahlungskrise leider zu leicht die wirklich wichtige Frage aus dem Blick. Und die lautet: Wie soll es weitergehen? Wie soll das Land wachsen? In welchen Sektoren?

Sie sprechen von Wachstum. Die EU, der IWF, die OECD sprechen vom Sparen. Wie passt das zusammen?

Sparprogramme, wie sie gerade von internationalen Organisationen für Griechenland vorgeschlagen werden, würgen das Wachstum ab. Man kann doch nicht in der Krise ausgerechnet die Ausgaben für Bildung und Infrastruktur senken! Bessere Straßen führen doch zu höherer Produktivität! Und genau daran mangelt es Griechenland.

Wer über seine Verhältnisse gelebt hat, muss wohl oder übel den Gürtel enger schnallen. Sonst wird er die Schulden nicht los.

Mithilfe der EU könnte Griechenland andere Wege finden. In Argentinien kam 1999 das erste Sparpaket des IWF für eine neue Regierung, das extreme Kürzungen im Haushalt vorsah, um den Schuldendienst zu gewährleisten. Es scheiterte. Anfang 2001 kam ein neues IWF-Programm, das dem Land noch mehr Sparsamkeit auferlegte. Wenige Monate später war das Land zahlungsunfähig. Schauen Sie jetzt nach Griechenland: Das erste Rettungsprogramm ist gescheitert. Das zweite war schon gescheitert, bevor es umgesetzt wurde. Das dritte wurde vor wenigen Wochen nach zähen Verhandlungen der europäischen Regierungen verabschiedet. Und was ist unterdessen in Griechenland passiert? Dasselbe wie damals in Argentinien. Die Lage hat sich verschlimmert. Die Schulden sind gestiegen, die Wirtschaft kommt nicht vom Fleck. In einem solchen Moment muss einer aufstehen und sagen: Basta! Es reicht! Wenn keine Medizin hilft, müssen politische Entscheidungen getroffen werden.

Sollte Griechenland also einfach den Staatsbankrott ausrufen?

Nein, das sollte es gerade nicht. Griechenland ist Teil der EU, darauf wollte ich hinaus. Die EU könnte Griechenland dadurch den Rücken stärken, dass sie etwa einen Stabilisierungsfonds ins Leben ruft, der die griechischen Schulden zurückkauft. Etwas Ähnliches wurde ja gerade sehr zaghaft auch beschlossen. Es wäre wichtig, die Schulden aus den Händen der privaten Gläubiger zu nehmen. Dann könnte man sich überlegen, eine europaweite Steuer einzuführen, damit diejenigen, die griechische Staatspapiere gekauft und damit hohe Renditen erzielt haben, etwas davon abgeben müssen. Ob dann der Stabilisierungsfonds die Schulden kauft oder Griechenland das Geld leiht, um sie zu kaufen, das sind technische Fragen, die den Prozess nicht verlangsamen dürfen.

Was wäre mit einem Schuldenrückkauf gewonnen?

Wenn man die Schulden zurückkaufen oder ihre Laufzeiten deutlich verlängern würde, verringert sich das Gewicht der Verbindlichkeiten im Haushalt. Die Regierung hätte dadurch mehr Luft zum Atmen und die Möglichkeit, einen Teil der frei gewordenen Ressourcen zur Verringerung des Haushaltsdefizits aufzubringen. Ein anderer Teil könnte dafür aufgebracht werden, das Wachstum anzuregen, die Produktion zu steigern. Also: Man muss die Zinslast senken. Dann hat man Geld für den Haushalt und kann investieren, um die Wirtschaftsstruktur zu verbessern. Aber Vorsicht: Solche Investitionen brauchen zehn Jahre, ehe sie greifen.

Argentinien hatte bei seiner Pleite den Vorteil einer eigenen Währung, die man abgewertet hat, um so wieder wettbewerbsfähig zu werden. Griechenland hat den Euro. Sollten die Griechen diese starke Währung aufgeben und wieder die Drachme einführen?

Das Problem stellt sich für Griechenland, Portugal und Spanien gleichermaßen: Wie soll es morgen weitergehen? Und da müsste man sich in der EU einige Fragen stellen. Wie stark muss der Euro sein? Wie stark darf er sein? Wenn sich der Wert der Gemeinschaftswährung vor allem am Produktivitätsniveau der deutschen Wirtschaft orientiert, ist er für die meisten Euro-Länder im Vergleich zu anderen Währungen, wie etwa dem Dollar, zu hoch bewertet. Das hat zur Folge, dass es eine ganze Reihe Länder geben wird, die nicht wachsen können. Als der Euro vor zehn Jahren eingeführt wurde, stand der Euro bei 0,80 Dollar. Heute steht er bei 1,40 Dollar. Das heißt, die Währung hat sehr stark aufgewertet. Man muss kein Ökonom sein, um darauf zu kommen, dass schwächere Länder in Europa da nicht mehr mithalten können. Ihre Produkte sind dadurch auf dem Weltmarkt relativ teuer, und sie werden sie nicht los. Ein schwacher Euro würde die Produkte verbilligen. Es geht nicht darum, den Euro aufzugeben, sondern ein Gleichgewicht zwischen den schwachen und den starken Ländern zu finden, das es den Schwachen erlaubt, sich ebenfalls zu entwickeln. Der Wert des Euro müsste also sinken.

Die Rating-Agenturen setzten Griechenland, wie einst Argentinien, mit ihren Veröffentlichungen enorm unter Druck. Haben sie zu viel Macht?

Hierzu nur ein Gedanke: Als ich kürzlich in Europa war, musste sich Spanien an einem hierfür festgelegten Tag neu finanzieren und frische Staatsanleihen versteigern. Unmittelbar davor hatte eine Rating-Agentur bekannt gegeben, dass sie die Note für Portugal herabstufen werde. Jedem sind die engen wirtschaftlichen Verflechtungen zwischen Spanien und Portugal bekannt. Und jeder weiß, dass durch eine Herabstufung Portugals auch Spanien unter Druck gerät. Da frage ich mich: Konnte diese Veröffentlichung nicht einen Tag warten? Hier spielt man mit dem Feuer. Ohnehin herrscht auf dem Rating-Markt ein Oligopol. Das ist nicht gut.

Im Jahr 2005 konnten Sie nach drei Jahren Verhandlungen mit den Gläubigern und dem IWF einen Abschlag von 70 Prozent auf Ihre Schulden herausschlagen. Wie groß war die Erleichterung, als das erreicht war?

Sie war sehr groß. Wir konnten uns danach darauf konzentrieren, die Wirtschaft zu sanieren und für Wachstum zu sorgen. Heute beträgt der Anteil der argentinischen Schulden 40 Prozent vom Bruttoinlandsprodukt. Vor der Pleite waren es 160 Prozent. Die Reduzierung der Schulden war von großer Bedeutung, da wir dadurch die Mittel hatten, die Wirtschaft wieder auf Kurs zu bringen. Aber es war eine ganze Menge harter und schwerer Arbeit. Mit weniger Schulden wurde auch der Druck schwächer, dem wir ausgesetzt waren.

Ein Abschlag von 70 Prozent war nicht gerade eine erfreuliche Nachricht für Ihre Gläubiger.

Nun, wir haben damals eine Klausel eingeführt, die es zuvor nicht gegeben hatte und die heute Teil jeder Schuldverschreibung sein müsste, es aber nicht ist: einen Wachstums-Bonus. Wir gingen davon aus, dass wir jährlich drei Prozent wachsen würden. Wenn wir darüber liegen, erhalten die Besitzer dieser Papiere einen Bonus abhängig vom Wachstum. Damals wurden wir heftig dafür kritisiert. Aus heutiger Sicht war das eine sehr gute Idee. Für Argentinien wie für die Gläubiger. Denn das Land wuchs tatsächlich um acht bis neun Prozent.

Argentinien ging pleite, Russland, Island ... Seit es Staaten gibt, gibt es Staatspleiten. Und trotzdem gibt es keine internationalen Normen, was dann zu tun ist. Braucht es ein internationales Konkursgesetz?

Ich glaube nicht. Es gibt einen Vorschlag von Anne Krueger (siehe brand eins 07/2010), der ehemaligen Nummer zwei des IWF, der vorsieht, dass die Washingtoner Technokraten dann die Wirtschaftspolitik in einem Land bestimmen. Das bringt uns nicht weiter. Was es braucht, sind andere Dinge. Jede Umstrukturierung, die von drei Vierteln aller Gläubiger akzeptiert wird, muss auch für diejenigen Gläubiger gelten, die dagegen waren. Das müsste international geregelt werden und würde helfen, mit jeder Pleite in der Welt einfacher umzugehen. Die andere ist: mehr Transparenz, wer die Gläubiger sind. Wer Staatsanleihen zum vollen Preis gekauft hat, verdient eine bessere Behandlung als der Spekulant, der für 15 Cent ein Papier gekauft hat, das einen Nominalwert von einem Dollar hat.

Recht bald nach Ihrer Einigung mit den Gläubigern kam auch das Wachstum in Fahrt. Hatten Sie einfach Glück, dass die Preise für argentinische Agrarprodukte wie Soja stiegen?

Nein, das ist nicht wahr. Die Weltmarktpreise für argentinische Exportprodukte erreichten ihre Rekordhöhen im Jahr 2007. Die Restrukturierung war 2005. Man darf sich da nicht vertun. Der Wert der argentinischen Agrarproduktion, der heute 40 Milliarden Dollar beträgt, lag damals bei 12 Milliarden Dollar. Der Export hat geholfen. Aber er kam erst viel später.

Wie gelang es Ihnen dann, für Wachstum zu sorgen?

Mit vielerlei Maßnahmen. Zunächst muss der Haushalt ausgeglichen sein. Ein Land, das sich permanent verschuldet, kann nicht wachsen. Es muss lernen, mit dem auszukommen, was es hat. Dann braucht es eine Währung, die dabei hilft, die eigene Produktion wettbewerbsfähig zu machen. So haben es die südostasiatischen Länder gemacht, die 30 Jahre lang unterbewertete Währungen hatten und zum Teil noch haben. Schließlich muss der Staat sich als Kreditnehmer von den Märkten zurückziehen, und zwar nicht nur von den internationalen Märkten, sondern vor allem vom lokalen Markt. Denn sonst tritt der Crowding-Out-Effekt ein, der den Privaten die Möglichkeit nimmt, an Kredite zu kommen, da sie beim Staat konzentriert sind. Wichtig ist auch, bei der Steuerpolitik anzusetzen und sie so zu gestalten, dass sie Investitionen fördert. Aber eine Sache ist fundamental: der Konsum. Das ist der Motor des Wachstums. In Argentinien glaubte man vor dem Zusammenbruch 15 Jahre lang, dass Wachstum durch Export entstünde. Aber so geht es nicht. Wenn in einem Land konsumiert wird, gibt es Gründe zu investieren, da es einen Markt gibt.

Könnte Griechenland dieses Rezept kopieren?

Das Erste, was Griechenland von Argentinien kopieren könnte, wäre, nicht den Ratschlägen der internationalen Organisationen zu folgen. Was Griechenland jetzt aufgezwungen wird, sind die alten Rezepte, die immer gescheitert sind: Gehälter senken, Pensionen senken, Staatsangestellte entlassen - all das führt nur dazu, dass der Konsum einbricht. Und wenn das geschieht, sinkt die Produktion. Und wenn die Produktion sinkt, dann sinkt die Möglichkeit, dass die Leute ihre Steuern bezahlen. Das Ende kennen wir.

Griechenland soll Staatseigentum im Wert von 50 Milliarden Euro verkaufen, um den Haushalt zu sanieren. Damit wäre doch ein großer Schritt getan.

Wenn Privatisierungen überstürzt werden, weil man dringend Geld braucht, bringen sie nur für die Käufer Vorteile, die sich darauf spezialisiert haben, in Krisenmomenten einzusteigen. Wenn man das aus Not macht und nicht eingebunden in ein strategisches Projekt, endet es immer schlecht. Es gibt da keine Wunder. Nur solide Wirtschaftsprogramme, die von der Bevölkerung positiv aufgenommen werden, helfen weiter.

Im Jahr 2005 haben Sie gesagt: "Wir werden noch viele Jahre brauchen, um unsere Probleme zu lösen. Vorausgesetzt, wir machen keine Fehler." In den ersten sechs Monaten dieses Jahres hat die Regierung, der Sie ja nicht mehr angehören, ein Defizit von 522 Millionen Dollar angehäuft. Wenn Sie zurückblicken: Welche Fehler wurden gemacht?

Seit Ende 2005 bin ich nicht mehr im Amt. Wenn Sie sich die Situation in Argentinien heute unter Präsidentin Cristina Fernández de Kirchner ansehen, ist es traurig: Die Inflation ist hoch, die Preise steigen immer weiter, die Haushaltsdisziplin wurde aufgegeben. Während die Steuereinnahmen sinken, steigen die Ausgaben des Staates. 2005 hatten wir noch ein Plus im Haushalt von 16 Milliarden Dollar, in diesem Jahr wird die Regierung ein Defizit aufweisen. Investitionen, die nötig wären, werden nicht getätigt. Aber nur mit gezielten Investitionen kann es gelingen, Arbeitsplätze zu schaffen, und zwar gute Arbeitsplätze. Es ist genau das passiert, was vielen Ländern widerfahren ist, die Rohstoffe produzieren. Wenn die Preise des Exportproduktes steigen, gibt es viele Ressourcen im Land. Und der Moment, in dem man viel Geld hat, ist der gefährlichste, weil man dann die schwersten Fehler macht. Die hohen Einnahmen aus dem Agrarexport hätte man in einen Staatsfonds fließen lassen müssen. So wurde viel Geld verschenkt. Und es wurde eine Chance vertan. ---

Roberto Lavagna

wurde 1942 in Buenos Aires geboren. Er studierte Wirtschaftspolitik an der Universität von Buenos Aires und Ökonomie an der Universität Brüssel.

In den siebziger Jahren gründete er das Beratungsunternehmen Ecolatina. In den achtziger Jahren verhandelte er für Argentinien mit Brasilien über die Gründung einer gemeinsamen Wirtschaftsgemeinschaft, aus der später der Mercosur hervorging. Von 2000 bis 2002 war er Botschafter Argentiniens bei der Europäischen Union. Im April 2002 wurde er während einer der schwersten Krisen des Landes zum Wirtschaftsminister berufen. In dieser Position gelang es ihm, einen Abschlag von mehr als 70 Prozent auf die argentinischen Staatsschulden auszuhandeln, und er brachte das Land auf Wachstumskurs. Im November 2005 wurde er vom damaligen Präsidenten Néstor Kirchner entlassen, dem der Wirtschaftsminister zu unabhängig war.

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