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Der Papiertiger

Die Antidiskriminierungsstelle

Auf der Französischen Straße rauscht der Berliner Mittagsverkehr dahin, als ein Taxi vor dem Restaurant Borchardt hält. Aus dem Fond steigt eine schlanke Frau, Anfang 50, im eleganten Jackett. Um 12.25 Uhr, fünf Minuten zu früh, betritt Martina Köppen zügig das Restaurant. Sie bewegt sich sicher, sie kennt sich hier aus. "Ich bin es gewohnt, schwierige Themen auf glattem Parkett zu vertreten", wird sie später sagen.

Für ein Gespräch über die Benachteiligten hat sie das Restaurant der Erfolgreichen vorgeschlagen. In dem Lokal, das die Berliner Republik gastronomisch verkörpert wie kein anderes, bestellt sie die Nudeln, die sie immer bestellt, und erzählt sofort die Dinge über Vielfalt und über Vorteile der Vielfalt für einzelne Unternehmen, die sie immer erzählt.

Und immer wieder spricht sie über ihre Gegner. Nur über eines spricht sie ungern: über das Allgemeine Gleichbehandlungsgesetz (AGG), dem sie durch einen Winkelzug der Berliner Politik ihren Job verdankt.

Das Gesetz

Seit August 2006 in Kraft, gilt das AGG als eines der ambitioniertesten Antidiskriminierungsgesetze Europas. Es verspricht mehr Schutz vor Diskriminierung als je zuvor, ob am Arbeitsplatz oder im Supermarkt, bei der Wohnungssuche oder der Versicherung. Niemand soll mehr aufgrund seines Geschlechts, seines Alters, seiner ethnischen Herkunft, Religion- und Weltanschauung, Behinderung oder seiner sexuellen Orientierung benachteiligt werden dürfen.

Zum Beispiel im Arbeitsrecht: Nach dem AGG darf die Bewerbung einer Frau nicht mehr abgelehnt werden, weil sie eine Frau ist. Schon wenn eine Stelle nicht geschlechtsneutral ausgeschrieben ist, ist das ein Indiz für eine Ungleichbehandlung - eine Arbeitssuchende könnte also klagen. Falls sie bei einer Bewerbung diskriminiert wird, kann sie sogar Schadenersatz bekommen. Und der Schutz gilt nicht nur für Bewerbungen. Er gilt auch für den Umgang mit Kollegen, die Bezahlung und Beförderung, die Mitgliedschaft im Berufsverband. Wenn der Arbeitgeber die Diskriminierung nicht abstellt, dürfen Beschäftigte ihre Arbeit sanktionslos einstellen. Das Gesetz schützt vor Diskriminierung, wenn man privat eine Versicherung abschließt oder eine Wohnung mietet, beim Disco-Besuch und beim Einkauf im Supermarkt. Das klingt nach einer guten Idee.

Die Gegner

Ursprünglich ist das Antidiskriminierungsgesetz ein rotgrünes Prestige-Projekt. Seine Verabschiedung fällt der vorgezogenen Bundestagswahl 2005 zum Opfer. Der Gesetzentwurf hat von Anfang an viele Gegner. Wirtschaftsverbände befürchteten eine Klagewelle, ihre Juristen "amerikanische Verhältnisse" mit Verurteilungen zu Schadenersatz und Entschädigung in Millionenhöhe. Es kommen Korrekturen, neue Referenten-Entwürfe, Kompromisse.

Die Europäische Union (EU) droht Deutschland mit empfindlichen Strafzahlungen für den Fall, dass die vier EU-Richtlinien gegen Diskriminierung nicht umgesetzt werden. Im Juli 2006 ist der Druck so groß, dass das Allgemeine Gleichbehandlungsgesetz, wie es inzwischen neutral heißt, von der Großen Koalition verabschiedet wird. Nach außen präsentiert es sich wie ein Goldstandard. Doch das einstmalige rot-grüne Vorzeigeprojekt ist ziemlich löchrig geworden.

Die Große Koalition streicht viele Neuerungen aus dem Gesetz. So zum Beispiel den Kündigungsschutz wegen Diskriminierung. Die Klagefristen werden auf zwei Monate verkürzt. Auch das mächtigste Droh-Instrument, die Möglichkeit, dass Antidiskriminierungsverbände für Betroffene vor Gericht klagen können, wird gestrichen. FDP, Grüne und Linke sprechen von einem Kuhhandel. Das verabschiedete Gesetz ist in sich so widersprüchlich, dass Bundespräsident Horst Köhler es fast nicht unterschrieben hätte. Schon zwei Monate nach der Ausfertigung, versteckt auf Seite zehn eines "Zweiten Gesetzes zur Änderung des Betriebsrentengesetzes", beschließt der Bundestag erste Nachbesserungen. Unter anderem wird der Schutz vor Altersdiskriminierung teilweise zurückgenommen.

Viele Paragrafen des neuen AGG sind schon vorher Gesetz. Bereits seit 1980 garantiert Paragraf 611 des Bürgerlichen Gesetzbuches einen arbeitsrechtlichen Schutz vor Diskriminierung wegen des Geschlechts. Eine ähnliche Regelung gibt es für Behinderte im Sozialgesetzbuch. Das AGG fasst diese Regelungen zusammen und verändert sie im Detail. Behinderte und Frauen sind die größten Gruppen, die durch das AGG geschützt werden - ihr Schutz ist allerdings kaum besser als vorher. Auch das Klagerecht des Betriebsrates war lange vor dem AGG im Betriebsverfassungsgesetz geregelt. Das neue Gesetz fasst es lediglich in andere Worte. Das mag gut gemeint sein - schafft aber in der Praxis nur Verwirrung.

Die Unternehmen

Heute, nach zweieinhalb Jahren, ist noch immer unklar, wozu das Gesetz genau gut sein soll. Und ob es dank ihm weniger Diskriminierung gibt. Nachdem das Gesetz in Kraft tritt, werden die Unternehmen mit Angeboten für Schulungen überschüttet. Viele Firmen sind in einer Zwickmühle. Einerseits sind sie sicher, nicht diskriminiert zu haben. Andererseits fürchten viele Personalmanager, dass ihrer Firma aufgrund der Beschäftigtenzahlen die Diskriminierung etwa von Frauen, Migranten und Behinderten unterstellt werden könnte.

"Das Gesetz hilft nicht gegen Diskriminierung, es schafft nur Vertuschungsaufwand", sagt Andreas Hoffjan, Inhaber des Lehrstuhls für Unternehmensrechnung und Controlling an der Technischen Universität Dortmund. "Faires Verhalten lässt sich kaum durch Gesetze herbeiführen." Er hat ein halbes Jahr nach Einführung des Gesetzes 500 Unternehmen im Auftrag der arbeitgebernahen Initiative Neue Soziale Marktwirtschaft befragt. Die Untersuchung kommt zu folgendem Fazit: "Das AGG ist überflüssig, handwerklich schlecht gemacht, bietet erhebliche Risiken und Missbrauchspotenzial und verfehlt die intendierte Wirkung."

Als die Zeitarbeitsfirma Randstad im August 2007 die Personalverantwortlichen aus 302 Unternehmen befragt, kennen fast alle Befragten das AGG aus der öffentlichen Diskussion. Eigene Erfahrungen mit dem Gesetz haben fast drei Viertel der Befragten nicht gemacht. Viele verzichten sogar auf die Dokumentation der Bewerbungsverfahren, die sie vor Schadensersatz schützen könnte. Zu viel Bürokratie für zu wenige Fälle, finden sie.

Der Beweis

"Das Gesetz funktioniert ganz schlecht", sagt Sibylle Raasch. Die Jura-Professorin ist Mitglied im Beirat der Antidiskriminierungsstelle. Sie sitzt in ihrem Büro in der Hamburger Universität. An den Wänden stehen alte Regale, an der Wand hängt ein Plakat "Streitbare Juristen". "Bewerber haben gar nicht die notwendige Einsicht in ein Unternehmen, um einen Anfangsverdacht zu begründen", sagt Raasch, "und wer im Unternehmen ist und Karriere machen will, kann nicht klagen."

Eigentlich sieht das Gesetz eine Beweislastumkehr vor. Das heißt, der Kläger muss nur glaubhaft machen, dass er diskriminiert wurde. Dann muss die Gegenseite beweisen, dass dem nicht so ist. Beweise können Absageschreiben sein, E-Mails oder ein Mobbing-Tagebuch. Was sich einfach anhört, ist in der Realität schwierig: "E-Mails müssen ausgedruckt sein - der Dienst-Laptop ist aber als Erstes gesperrt", sagt Klaus Michael Alenfelder, der als Anwalt viele Fälle vertreten hat. Dazu kommt, dass die Klage zwei Monate nach der Diskriminierung erhoben werden muss. "Die Beweishürde ist hoch. Die meisten Fälle lehne ich ab."

Raasch hat gerade eine Studie erstellt. Dafür hat sie 50 Unternehmen aus dem Raum Hamburg befragt, wie sie mit dem AGG umgegangen sind. "Ich wüsste nicht, welches Gesetz mich dazu zwingen könnte, mehr Frauen einzustellen", so einer der befragten Personalverantwortlichen. Die Studie kommt zu dem Schluss: "Die Personalpolitik deutscher Betriebe dümpelt auf dem bisherigen, zumeist gleichstellungspolitisch wenig innovativen Niveau vor sich hin."

Die Fälle

Die juristische Datenbank Juris verzeichnete 283 Entscheidungen der Arbeitsgerichte zum Stichwort AGG. Auch wenn Juris nicht alle Urteile erfasst, spricht diese Zahl nicht für eine Klagewelle. Sondern eher für ein Gesetz, dessen Ansprüche kaum einzuklagen sind.

Immer noch können weder Diskriminierte noch Unternehmen überhaupt abschätzen, wie die Erfolgsaussichten einer Klage sind. Ein Beispiel ist das Arbeitsrecht. Die EU-Richtlinien fordern, dass Sanktionen gegen Arbeitgeber "wirksam, verhältnismäßig und abschreckend" sein sollen. Darüber taucht im Gesetzestext des deutschen AGG nichts auf. Wie weit Erwartungen und Urteile auseinanderklaffen, zeigt sich am prominentesten Fall. Sule Eisele ist erfolgreiche Versicherungsvertreterin für die R+V-Versicherung. Noch bevor sie in die Elternzeit geht, wird ihr ein Nachfolger für ihren Bezirk präsentiert. Eisele soll dagegen in einen Bezirk mit wenig Aussicht auf Provision versetzt werden, der Dienst-Laptop wird ihr entzogen und der Zugang zum Firmennetzwerk gesperrt. "Das, was Frau Eisele passiert ist, ist eine typische Situation. Das ist der Normalfall", sagt ihr Anwalt Alenfelder. Eisele klagt - und bekommt Recht. Eisele bekommt 10 500 Euro Schadenersatz und behält ihren alten Bezirk.

Die deutschen Arbeitsrichter sind bei Schadenersatz traditionell vorsichtig. Sule Eisele geht in Berufung und fordert Schadenersatz in Höhe von 500 000 Euro. "Erst wenn wir einen abschreckenden Schadenersatz haben, wird sich in deutschen Unternehmen etwas ändern", sagt Alenfelder.

Ein Urteil hat Alenfelder bereits erstritten – auch wenn es noch nichts rechtskräftig ist. Silke K. ist Personalleiterin. Als ein Direktorenposten frei wird, bekommt ein männlicher Kollege den Job. K. klagt vor dem Landesarbeitsgericht Berlin. Mit Statistik und Wahrscheinlichkeitsrechnung legt ihr Anwalt dar, dass der Frauenanteil in der Führungsspitze unterproportional ist. Die notwendigen Daten kannte K. als Personalleiterin. Die Diskriminierungs-Formel hält Alenfelder geheim: Berufsgeheimnis. K. bekommt vom Gericht das Gehalt des Direktors zugesprochen: monatlich gut 1400 Euro mehr als bisher. Dazu 20 000 Euro Entschädigung wegen des Mobbings durch ihren Chef. Aber gegen die Entscheidung hat der Arbeitgeber Rechtsmittel vor dem Bundesarbeitsgericht eingelegt.

Einer der wenigen eindeutigen Fälle ist der des Hamburger Logistik-Unternehmens Süderelbe. Dort verdienten Frauen 300 Euro weniger als Männer, bei gleicher Arbeit. Eine Begründung dafür gibt die Firma nicht. Der Betriebsrat klagt und bringt den Arbeitgeber zu einem gerichtlichen Vergleich. Den Fall Süderelbe loben sogar Kritiker als positives Beispiel für das AGG.

Die Kosten

Seit seiner Einführung gilt das AGG als teuer. Die Studie von Andreas Hoffjan beziffert die Folgekosten des Gesetzes im ersten Jahr auf 1,73 Milliarden Euro. Die meisten Ausgaben seien für Strategie und Fortbildung angefallen. Im Auftrag der Antidiskriminierungsstelle haben die Ökonomen Heinrich Wilms und Birger P. Priddat die Berechnungen überprüft. Sie halten höchstens Kosten von 26 Millionen Euro für belegbar.

Auf 144 Seiten legen sie dar, dass Hoffjan die Befragten manipuliert habe, eine falsche Methodik verwende, unzulässig hochgerechnet und sich auch noch verrechnet habe. Doch über eine eigene Studie verfügt die Antidiskriminierungsstelle bisher nicht.

"Es hat sich gezeigt, dass die Unternehmen ganz wenig oder nichts gemacht haben, um auf das AGG zu reagieren", sagt Raasch. "Deshalb sind in den befragten Unternehmen auch kaum Kosten angefallen." Das Bewusstsein, nicht diskriminieren zu dürfen, sei grundsätzlich da, sagt Raasch. Das Gesetz aber habe für die Praxis kaum mehr als symbolischen Charakter.

Weit mehr als die Kosten fürchteten die Gegner des Gesetzes ohnehin dessen Missbrauch. Eine Großkanzlei gründete eigens ein AGG-Archiv, um Fälle von Bewerbern zu sammeln, denen es vor allem darum geht, finanzielle Vorteile aus dem AGG zu ziehen. Männer etwa, die sich auf eine Stelle als Bürokauffrau bewerben. 261 Bewerber wurden in den ersten zwei Jahren im AGG-Archiv registriert, 13 davon haben mehr als fünf Entschädigungsklagen geführt und gelten als mögliche "AGG-Hopper".

Die Antidiskriminierungsstelle

Zurück im Borchardt. Als das Gesetz entsteht, weiß Martina Köppen noch nicht, dass sie es sein wird, die die Kompromisse ausbaden soll. Erst im Februar 2007, ein halbes Jahr nachdem das Gesetz in Kraft ist, wird sie Leiterin der Antidiskriminierungsstelle des Bundes. Vorher hatte sie für die europäische Vertretung der Deutschen Bischofskonferenz gearbeitet. Warum man ausgerechnet sie gefragt hat, kann sie nicht erklären. Sie sagt: "Mit dem deutschen Diskriminierungsgesetz hatte ich mich bis dahin gar nicht befasst. Ich kannte das nur auf europäischer Ebene."

3160 Anfragen zum AGG hat die Antidiskriminierungsstelle bis Dezember 2008 bearbeitet. Man könnte meinen, die Ungerechtigkeit der Gesellschaft lande täglich bei Köppen und ihren Mitarbeitern auf dem Schreibtisch. Das Gespräch mit Martina Köppen im Borchardt dauert schon zwei Stunden. Sie redet so viel, dass die Portion Nudeln vor ihr längst kalt geworden ist. Einen Fall aus der Arbeit der Antidiskriminierungsstelle hat sie in den zwei Stunden nicht erwähnt.

Als sie im Gespräch mit der "Frankfurter Allgemeinen Zeitung" von einer "gefühlten Rechtsunsicherheit" beim AGG spricht, wird ihr vorgeworfen, das eigene Gesetz öffentlich zu demontieren. Naivität ist die freundlichste Erklärung, die man über ihre Interview-Äußerung hört. Die "Frankfurter Rundschau" kommentiert: "Eine Chefin, die an dem Gesetz herumsägt, dem sie ihren eigenen Job verdankt, muss man nicht unbedingt mit Gehalt belohnen."

Wenn man Martina Köppen fragt, wer denn, bei all der Kritik, etwas Gutes über ihre Arbeit sagen könne, wird es für 20 Sekunden still am Tisch inmitten des lebendigen Borchardt. "Vielleicht in den konservativen Parteien", sagt sie dann, "die, die sich dort wirklich mit dem Gesetz beschäftigt haben." Und nach einem kurzen Zögern fügt sie hinzu: "Und die Verbände."

Um dieses letzte Zögern zu verstehen, muss man ein Jahr zurückblicken. Köppen veranstaltet 2008 den ersten Kongress der Antidiskriminierungsstelle. Als Eröffnungsredner wählt Köppen ausgerechnet Karl Kardinal Lehmann. Lehmann habe sich als "Großmeister der Diskriminierung geoutet", schreibt der Lesben-und Schwulenverband (LSVD) und protestiert scharf dagegen, "dass die Antidiskriminierungsstelle des Bundes die Bühne für einen solch heuchlerischen Auftritt bietet". Köppen sagt: "Sicher würde ich Kardinal Lehmann wieder einladen."

Der Pakt mit der Wirtschaft

Martina Köppen versucht ihrem Zuhörer mit aller Macht eine Idee zu vermitteln: dass ein Bündnis in Sicht ist mit der Wirtschaft. "Das Bündnis mit der Wirtschaft ist das zentrale und übergreifende Anliegen der Antidiskriminierungsstelle des Bundes", so steht es auf der Website der Antidiskriminierungsstelle. Zwar steht in Paragraf 27 des AGG, der die Aufgaben der Antidiskriminierungsstelle regelt, nichts von diesem zentralen Anliegen. Doch Köppen nimmt die gesetzlich garantierte Unabhängigkeit ernst. Sogar auf Englisch sind Informationen zum Pakt auf der Website abrufbar. Das Kontaktformular für Diskriminierte gibt es nur auf Deutsch.

Doch was, wenn die Wirtschaft keinen solchen Pakt schließen möchte? "Einen Pakt kann man nur schließen, wenn es etwas zu regeln gibt", sagt Roland Wolf von der Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände. "Die Antidiskriminierungsstelle muss erst mal sagen, was sie konkret will."

"Ich bin sicher, bis zur Sommerpause wird er stehen", sagt Köppen. Sie sagt das mit ganzer Überzeugung und schickt einen festen Blick hinterher, als gäbe es gar keine andere Möglichkeit. -