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Monopoly light

brand eins: Seit 1998 ist der Strommarkt dereguliert. Bislang haben sich nur wenige neue Stromanbieter am Markt etabliert. Und die, die es versucht haben, wie etwa Yello, sind nicht besonders erfolgreich. Nach der Deregulierung auf dem Telekommunikationsmarkt hat es wesentlich mehr neue Anbieter gegeben. Im Schnitt zahlen die Kunden heute weniger an Telefongebühren. Warum klappt das auf dem. Strommarkt nicht, Professor Kruse?

 

Kruse: Zumindest in einem Punkt möchte ich widersprechen: Die Preise für Industriestrom sind deutlich gefallen. Die Unternehmenskunden hatten natürlich keine Hemmungen, zum billigsten Anbieter zu wechseln. Im Haushaltsstrombereich sind die Preise auch gefallen. Allerdings nicht so viel, dass dies einen breiten Wechsel zu neuen Anbietern ausgelöst hätte.

 

Woran liegt das? Bei der Telekommunikation hat es doch auch funktioniert.

 

Die Deregulierung des Telekommunikationsmarktes ist anders gelaufen als die des Strommarktes. Im Telefonbereich hatte sich die Politik dazu entschlossen, bei den Ferngesprächen Wettbewerb einzuführen, und die Deutsche Telekom dazu gezwungen, ihr Netz für alternative Anbieter zur Verfügung zu stellen. Und zwar zu den von der Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post regulierten Entgelten, so wie es das Telekommunikationsgesetz von 1996 vorsieht. Dazu gehören zum Beispiel die Mieten der Teilnehmeranschlussleitungen oder die Interconnections, also die Gebühren, die ein alternativer Carrier zahlen muss, wenn er ein Gespräch in ein vorhandenes Ortnetz einspeist oder ein von dort stammendes Gespräch eines Kunden in sein Netz übernimmt. Weil die Behörde die Preise vorgeschrieben hatte, konnten neue Anbieter wie Mobilcom oder Tele2 klar kalkulieren und sich am Markt etablieren, und zwar mit weit günstigeren Preisen. Davon haben wir alle profitiert.

 

Beim Strom wurden die Preise für die Nutzung der Leitungen, die so genannte Durchleitung, nicht durch eine Behörde vorgeschrieben: Sie wurden in einer Verbändevereinbarung festgelegt. Und in diesen Verbänden saßen natürlich immer noch die Vertreter der alten Stromkonzerne. Die haben die Preise so hoch festgesetzt, dass für alternative Carrier wenig Chancen bestehen, gute Angebote zu machen.

 

Mit anderen Worten, die alten Anbieter haben dafür gesorgt, dass es auch nach der Deregulierung nicht zu echtem Wettbewerb kommt.

 

Diese Vereinbarung war eine Methode, den Wettbewerb auf kleiner Flamme zu belassen. Es gibt eine zunehmende Konzentration im Stromsektor. Veba und Viag haben sich zu Eon zusammengeschlossen, RWE hat sich mit VEW zu einem starken Player zusammengetan. Ich halte das für eine äußerst problematische Tendenz, die wir längerfristig mit höheren Preise bezahlen werden müssen.

 

Aber es gibt Wettbewerb. Sie können ja bei neuen Anbietern wie Yello Strom beziehen. Allerdings ist Yellos Marktanteil auf einigen Regionalmärkten gering, auch, weil die Preisvorteile, die die Kunden durch den Wechsel ihres Stromanbieters gewinnen können, nicht besonders groß sind.

 

Die Strategie der Großen ist also aufgegangen.

 

Ja, und ein weiterer Grund dafür ist das Verhalten der Nutzer. Beim Telefon konnten die Kunden ab 1998 durch die regulatorisch vorgeschriebene Möglichkeit, bei jedem Telefonat den Anbieter zu wählen, Stück für Stück Erfahrungen mit alternativen Carriern sammeln. Sie konnten über das Call-by-Call-System probieren, ob die Verbindungen über Anbieter wie Arcor, Mobilcom oder Tele2 funktionierten. Viele haben ihr Verhalten nach einigen erfolgreichen Tests umgestellt und sind entweder zu einem anderen Anbieter gewechselt oder haben nur für einzelne Gespräche andere Carrier gewählt. Im Augenblick werden ungefähr die Hälfte aller Ferngespräche über alternative Carrier gerührt.

 

Beim Strom haben Sie die Möglichkeit des vorsichtigen Austestens nicht. Sie müssen sich für die Hamburgischen Electricitätswerke (HEW) oder Yello entscheiden. Das scheuen viele Leute - völlig zu Unrecht. Aber auf das vermeintliche Risiko, im schlimmsten Fall gar keinen Strom zu bekommen, würden sie sich nur einlassen, wenn die Vorteile, die sie dafür erhielten, groß wären. Was sie aber aus den genannten Gründen nicht sind.

 

Ist die Privatisierung also gescheitert?

 

Ich hätte mir jedenfalls zumindest am Anfang eine Regulierung analog zur der in der Telekommunikation gewünscht, weil ich davon überzeugt bin, dass es durch festgelegte Durchleitungsentgelte mehr Wettbewerb gegeben hätte und damit auch niedrigere Preise für die privaten Endkunden.

 

Wie bildet sich der Preis im Monopol?

 

Die Preisbildung im Monopol unterscheidet sich von der im Wettbewerb darin, dass die Kunden nicht die Möglichkeit haben, alternative Angebote real in Betracht zu ziehen. Sie können sich nur für dieses eine Angebot entscheiden, das des Monopols eben. Ein monopolistischer Anbieter wird deshalb den Preis so hoch setzen, dass sein Gewinn maximiert wird. Wie viel höher er ist als der theoretische Wettbewerbspreis, hängt von der Elastizität der Nachfrage ab. Ist die Nachfrage sehr elastisch, etwa, weil Kunden ein Produkt nicht unbedingt brauchen oder auf substitutive Angebote aus anderen Sektoren ausweichen können, dann ist der Spielraum nach oben begrenzt. Denken Sie an das Monopol der Deutschen Bahn. Wenn der Preis für ein Ticket von Hamburg nach München zu hoch ist, dann fahren Sie vielleicht mit dem Auto oder nehmen das Flugzeug. Wenn die Nachfrage weniger elastisch ist, gibt es mehr Preiserhöhungs-Spielraum nach oben.

 

Die meisten Monopole sind allerdings kompliziertere Gebilde, weil sie häufig seit langem durch den Staat kontrolliert werden - oder gar in seinem Besitz sind. Dazu gehörten auch die Stromgesellschaften. In solchen Unternehmen setzte der Staat die Preise fest, und zwar meistens nach Maßgabe der aktuellen Kosten. Dadurch entsteht für derlei Unternehmen generell die Tendenz, die Kosten zu erhöhen, etwa durch höhere Löhne, mehr Sozialleistungen, mehr Personal etc. Im Laufe der Zeit steigen die Kosten so an, dass das, was wir eigentlich als monopolistisches Problem betrachten, nämlich zu hohe Gewinne, hier gar nicht mehr auftritt, weil sie in Form höherer Kosten an das Management, Mitarbeiter und andere verteilt werden. Dieser Mechanismus ist eines der Hauptprobleme staatlicher Monopole.

 

Das haben ihre Befürworter aber lange Zeit akzeptiert, weil diese Monopole im, Gegenzug verpflichtet sind, der Allgemeinheit zu dienen. Die Deutsche Post muss aufgrund ihres Briefmonopols die Post auch i" die entlegensten Orte transportieren, die Stromanbieter müssen jeden mit Energie versorgen, und die Telekom muss jedem Bürger eine Leitung legen. Im öffentlichen Nahverkehr werden Haltestellen angefahren, die nur von wenigen. Menschen benutzt werden.

 

Würde das Postmonopol im Bereich der Briefe aufgehoben - bei den Paketen ist es ja schon lange gefallen - würde das Porto in und zwischen den Städten ziemlich sicher sinken. Und echter Wettbewerb würde besser als staatliche Institutionen dafür sorgen, dass jeder seinen Strom zu adäquaten Preisen bekommen kann. Was freier Wettbewerb bewirken kann, sieht man an den Handys sehr schön. Für die haben die Politiker nie gefordert, dass sie jeder haben sollte. Im Laufe der zehn Jahre, in denen es Handys gibt, sind sie vom Elite- zum Massenprodukt geworden. Durch die Konkurrenz der Anbieter sind die Preise gefallen, dadurch ist die Attraktivität des Produktes gestiegen, und die Kosten wurden weiter reduziert, sodass die Preise noch weiter sanken.

 

Allerdings würde ich nicht sagen, dass Private in allen Bereichen alle Aufgaben ganz ohne Staat besser erledigen. Hätte man etwa einen rein privatwirtschaftlich-organisierten Busverkehr in Schleswig-Holstein, würden manche Strecken nicht bedient, auch wenn sie gebraucht würden, um etwa die Kinder in die Schule zu bringen. Das wären dann Fälle, wo der Staat dieses Angebot sicherstellen müsste. Entweder, in dem er selbst Busse schickt oder - was noch besser wäre - indem er die Leistung ausschreibt und den kostengünstigsten Busbetrieb mit einer vorher festgelegten Summe subventioniert.

 

Staatliche Monopole sind ein beliebtes Feindbild. Zumindest theoretisch konnten sie aber aufgrund ihrer Große. Kostenvorteile nutzen und damit durchaus dem Verbraucher nützlich sein.

 

Ja, es gibt solche Fälle. Der potenzielle Kostenvorteil eines Monopols besteht häufig in Größen- oder Dichtevorteilen. Der Strommarkt ist hierfür ein gutes Beispiel. Wenn Sie in einer Region mehr als ein Stromnetz hätten, dann hätten Sie natürlich insgesamt gesehen höhere Kosten, die am Ende auch von den Verbrauchern getragen werden müssten. Wenn Sie nur eines haben wollen, erkaufen Sie die niedrigeren Kosten zulasten des Wettbewerbs. Und das ist das Dilemma. Denn Wettbewerb hat ja seinerseits in der Regel Effizienz- und damit Kostenvorteile. Das qualitativ gegeneinander abzuwägen ist schwierig. Das Problem dabei ist, dass man eine solche Entscheidung auf einem Markt wie beim Strom nicht jedes Jahr neu treffen kann. Man muss sich ordnungspolitisch entscheiden. Heute würden wir sagen, in einer ganzen Reihe von Industrien hätten wir lieber kein Monopol gehabt. Aber das hat man früher häufig anders gesehen. Ich würde mir wünschen, wir hätten nie Schienenwege und Eisenbahnbetreiber zusammengelegt, dann könnte man auf ein und demselben Schienensystem in Deutschland konkurrierende Güterverkehrsgesellschaften haben, die sich Konkurrenz machen würden. Auch konkurrierende Personenbeförderer wären so eher möglich gewesen.

 

In manchen Fällen lassen sich solche Monopole aufbrechen, wenn es politisch gewollt ist, wie die Telekommunikation zeigt. Allerdings: Dass man das gemacht hat, liegt auch daran, dass man in einem bestimmten Bereich, insbesondere bei Ferngesprächen, Wettbewerb einführen konnte, ohne auf die Kostenvorteile des Monopols, bei der Netzinfrastruktur, verzichten zu müssen. Die Teilnehmeranschlussleitungen, also das, was vom Hausanschluss bis zur ersten Vermittlungsstelle geht, sind immer noch in der Hand der Telekom. Auch deshalb, weil es viel zu teuer gewesen wäre, in jedes Haus einen neuen Anschluss zu legen. Die Ortsgespräche laufen zwar nach wie vor ausschließlich über die Telekom, aber Ferngespräche kann man auch über andere Betreiber führen. Handy-Telefonate sowieso, was daran liegt, dass die einzelnen Mobilfunkbetreiber mit Einführung der GSM-Technik von Anfang an ihre eigenen Netze aufgebaut haben.

 

Können ehemalige Monopole längerfristig im offenen Wettbewerb ohne Schutzzäune überleben? Aus ihrer Geschichte und Kultur heraus sind sie kaum auf Konkurrenz eingestellt.

 

Da ist etwas dran. Viele der großen Stromunternehmen haben sich bemüht, ins Telefongeschäft zu kommen, als der Markt liberalisiert wurde. Dafür hatten sie gute Voraussetzungen, weil sie für ihre Stromnetze eigene Telefonkabel hatten. Aber als sie mit ihren Angeboten auf den Markt kamen, stellte sich heraus, dass sie eigentlich keine wettbewerbliche Denke haben. Deshalb sind selbst so große Konzerne wie RWE damals von kleinen wettbewerbsorientierten Unternehmen wie MobilCom ganz schnell ausgestochen worden und haben sich nach kurzer Zeit wieder aus dem Markt zurückgezogen.

 

Auf ihrem angestammten Terrain, der Stromwirtschaft, bleiben die Manager dieser Konzerne ihrer Kultur tatsächlich treu. So haben sie es ziemlich erfolgreich geschafft, ihre alte Denke in die neue Welt zu übertragen, in dem sie mit der oben beschriebenen Verbändevereinbarung einen wirklichen Wettbewerb zunächst einmal verhindert haben. Das entsprach ihrer Tradition, man kann es ihnen nicht einmal vorwerfen. Und dass sie ihre Interessen gegenüber der Politik so gut durchsetzen konnten, liegt an ihrer Geschichte. Als regional begrenzte Monopolisten waren ihre Verhandlungspartner die Kommunen und die Bürgermeister. Da gibt es also schon traditionell gute Verbindungen. Aber für den Erfolg der Volkswirtschaft als Ganzes ist ein solches Vorgehen nicht eben günstig.

 

Wird es in absehbarer Zeit trotzdem. mehr Wettbewerb geben?

 

Mittlerweile gibt es einige Verfahren vor dem Bundeskartellamt. Die in Mecklenburg-Vorpommern und Brandenburg tätige Firma Edis ist einer der Vorreiter. Sie lässt untersuchen, ob die Durchleitungspreise möglicherweise zu hoch sind. Sollten diese Verfahren erfolgreich sein, werden auch andere traditionelle Netzanbieter mit Klagen zu rechnen haben.

 

Allerdings kann man das nicht über einen Leisten schlagen, weil die Netzkosten in verschiedenen Regionen unterschiedlich sind. Es ist natürlich auf die Kilowattstunde bezogen viel günstiger, in Hamburg ein Netz zu errichten als in Ostfriesland. Man hätte von Anfang an eine entsprechende Formel entwickeln können, die etwa die Bevölkerungsdichte berücksichtigt. Darauf hat man aber aus den beschriebenen Gründen verzichtet. Damit stehen wir nach wie vor vor der Herausforderung, echte Wettbewerbspreise für Strom zu finden.

 

Und wie. soll das gehen?

 

Durch staatliche Regulierung der Netzleistungen und echten Wettbewerb beim Strom. Aber ob es wirklich gelingt, einen so funktionsfähigen Wettbewerb zu schaffen wie in der Telekommunikation, da bin ich zumindest bislang eher skeptisch.