Ausgabe 05/2015 - Schwerpunkt Ziele

Helmut Willke im Interview

Das demokratische Dilemma

brand eins: Herr Willke, in Ihrer Studie zur „Demokratie in Zeiten der Konfusion“  schreiben Sie, das „chinesische Modell politischer Steuerung“ sei angesichts der „Entzauberung der Demokratie als Herrschaftsform“ zur „ernsthaften Konkurrenz“ geworden. Meinen Sie das als Provokation?

Helmut Willke: Ganz und gar nicht. Das chinesische Modell ist eine Alternative, mit der sich die westlichen Demokratien auseinandersetzen müssen. Der amerikanische Soziologe Daniel A. Bell argumentiert, dass die Auslese des Führungspersonals in der Kommunistischen Partei nach Kompetenz einem System überlegen ist, in dem Zugang zu politischer Macht von Wahlkampfbudgets abhängt, wie in den USA. Die Einflussnahme zum Beispiel der Finanzlobby ist in den USA so indirekt und gleichzeitig so massiv, dass ein paralleles System der Machtausübung entsteht. Das wird durch die teuren Wahlkämpfe und die dadurch bestehende Abhängigkeit von Geldgebern regelrecht gefördert. Es ist in der politikwissenschaftlichen Diskussion ein großes Thema, dass die Einflussmöglichkeiten auf die Politik extrem ungleich verteilt sind: Milliardäre können ganze Beratungsfirmen kaufen, um Einfluss auf die Gesetzgebung auszuüben – Geld kauft Macht. Auf diese Weise werden die notwendigen Reformen des Kapitalismus zumindest massiv erschwert. Man kann daher fragen, ob es nicht sinnvoll ist, wenn sich politische Macht durch die Folgen des Regierungshandelns legitimiert statt, wie in der Demokratie, durch den Wählerwillen.

Wollen Sie die Demokratie etwa abschaffen?

Keineswegs. Aber ich will, dass sie entscheidungsfähiger wird. Das chinesische Modell hat genau dort Stärken, wo die traditionelle Demokratie ihre Schwächen hat: Es zeichnet sich seit der Öffnung zur Marktwirtschaft 1979 durch einen hohen Grad an Lernfähigkeit und Orientierung an langfristigen Zielen aus. Die Demokratie hingegen ist an sehr kurze Zyklen gebunden und macht deshalb kurzfristige Politik. Der Ökonom und Politikwissenschaftler Charles Lindblom beschreibt Demokratie als die Fähigkeit, sich durchzuwursteln, „Muddling Through“. Das gehört zu ihrer Intelligenz. Aber sie ist nicht sehr gut darin, auf kommende Probleme zu reagieren. Sie lernt im Nachhinein. Dieses Lernen ist nicht auf plötzliche und einschneidende Umbrüche angelegt. Das wird gefährlich, wenn die Veränderungen so stark sind, dass sie die Voraussetzungen der Demokratie gefährden. Wir erleben zwei fundamentale Transformationen, die das westliche Demokratie-Modell überfordern: die Globalisierung und der Beginn des Übergangs von der Industrie- zur Wissensgesellschaft.

Weshalb überfordern diese Veränderungen die Demokratie?

Weil in der Demokratie die politische Entscheidungsmacht auf den Mehrheitswillen der Wähler angewiesen ist. Und die Mehrheit der Durchschnittswähler ist nicht in der Lage, die hochkomplexen Probleme einer globalisierten Weltgesellschaft zu durchdringen. Demokratie setzt voraus, dass Wähler einschätzen können, worüber sie abstimmen. Das halte ich bei komplexen Politikfeldern für eine Fiktion. Ein Beispiel ist die weltweite Bedrohung durch den Klimawandel. Die Wähler sind damit überfordert. Es wäre daher sinnvoll, diesen Problemkomplex nach dem Modell der Zentralbanken an eine Fachinstitution zu delegieren, die pluralistisch und transparent strukturiert ist und Entscheidungskompetenz hat.

Sind nicht auch die gewählten Politiker von komplexen Problemen wie dem Klimawandel oder der Finanzkrise überfordert?

Globalisierung und Wissensgesellschaft führen zu neuen Herausforderungen. Die Stichworte sind Intransparenz, Volatilität, Ungewissheit und Nichtwissen. Das sind Bedrohungen der klassischen demokratischen Entscheidungsprozesse. Wir haben kein endgültiges Wissen – zum Beispiel über Ursachen und Folgen des Klimawandels. Wir müssten mit klar definierten Strategien mit dieser Ungewissheit umgehen. Das überfordert gegenwärtig die Politik. Diese Überforderung ist schon lange als Problem erkannt. Es gibt seit Jahrzehnten unendlich viele Experten, Institutionen, Kommissionen, Beratungseinrichtungen, die die Politik mit Expertise versorgen sollen. Das Problem ist, dass sie fast unsichtbar arbeiten. Wer finanziert sie? Welche Interessen vertreten sie? Welchen Einfluss haben sie? All das bewegt sich weitgehend unter dem Radar der öffentlichen Wahrnehmung und der demokratischen Legitimation. Aber die Politik ist in ihrem Versuch, komplexe Probleme zu verstehen, von diesem Expertenwissen abhängig.

Was ist da zu tun?

Demokratische Prinzipien wie Transparenz und Rechenschaftspflicht müssen in die Entscheidungsprozesse der Fachleute eingebaut werden. In den Sechzigerjahren gab es in der Bundesrepublik die große Diskussion um die sogenannte Verbandsdemokratie: Wie müssen die Verbände intern organisiert sein, damit sie sich am demokratischen Willensbildungsprozess beteiligen können? Das müsste für alle Fachgremien gelten. Das betrifft etwa die Frage nach dem Zugang: Wer ist Mitglied dieser Organisationen oder Fachgemeinschaften? Sie müssen heterogen zusammengesetzt sein, zum Beispiel indem man kritische Stimmen, Nichtregierungsorganisationen oder soziale Bewegungen einlädt. Wie das funktionieren könnte, dafür gibt es Beispiele bei den Vereinten Nationen oder der Welthandelskonferenz (WTO), wo bei bestimmten Fragestellungen auch abweichende Meinungen in die Diskussion einbezogen werden. Die notwendige, in der Gesellschaft nicht zentral verortete Expertise muss transparent gemacht und bei sehr komplexen, grundlegenden Problemfeldern vermutlich in spezialisierte Institutionen ausgelagert werden. So könnte zum Beispiel – ähnlich wie bei einem Klima-Rat – eine Regulierungsinstitution für das Finanzsystem die Verantwortung für systemische Risiken und die Stabilität des Finanzsystems vom Parlament delegiert bekommen und das Land kompetent in den notwendigen internationalen Koordinationsgremien vertreten.

Man könnte auch sagen: Die inkompetenten Wähler sollen wichtige Entscheidungen den Fachleuten überlassen und sonst nicht weiter stören.

Das ist sicher zu zugespitzt. Das Dilemma zwischen Partizipation und Effizienz wird in der politischen Literatur schon lange diskutiert. Wenn die Effizienz durch die allgemeine Beteiligung von Laien verringert und dadurch eine destruktive und mittelfristig schädliche Politik gefördert wird, muss man das zumindest ernst nehmen. Die Frage ist, ob man die Gewichte verlagern und weniger auf allgemeine und stärker auf spezialisierte Partizipation setzen muss. Es gibt eine ganze Reihe ermutigender Beispiele für spezialisierte Partizipation durch Nichtregierungsorganisationen, zum Beispiel in der Entwicklungs- oder Umweltpolitik. Auch wenn in diesen sozialen Bewegungen, zum Beispiel in der Genderpolitik, auch völlig abwegige Positionen diskutiert werden, hat sich in diesem Prozess insgesamt eine sehr seriöse Expertise herausgebildet, die oft eine notwendige Gegen-Expertise zur offiziellen Politik ist.

Aber wenn diese Experten nur Papier produzieren und sonst nichts passiert, ist niemandem geholfen. Und wenn sie Einfluss auf politische Entscheidungen nehmen, ist das nicht demokratisch legitimiert.

Das ist ein Dilemma, in das sich die bisherige Politik selbst hineinmanövriert hat. Das Gegenmodell besteht darin, dass die Bearbeitung eines komplexen Problemfeldes vom Souverän ausgelagert und an Spezialisten delegiert wird. Die Definition der Rahmenbedingungen und die Ernennung der verantwortlichen Personen erfolgen durch die Politik, sind also demokratisch legitimiert. Aber in ihrer Arbeit sind diese Institutionen unabhängig und nicht anfällig für die Störgeräusche der Tagespolitik. Wesentlich ist, dass diese beauftragten Institutionen Entscheidungskompetenz haben und nicht nur beraten. Die USA haben mehr als ein Dutzend solcher von der Legislative beauftragten Institutionen, die an Stelle und im Auftrag des Souveräns entscheiden. Genau um diese Balance aus operativer Unabhängigkeit und demokratischer Legitimation geht es.

Was hindert Demokratien daran, langfristige Ziele und Strategien zu definieren und umzusetzen?

Das hat viele Gründe. Smart Governance würde bedeuten, dass die Politik nicht wie derzeit nur repariert, sondern sich in die Lage versetzt, kommende Probleme zu antizipieren und sich darauf vorzubereiten. In den jetzigen Strukturen der Demokratie wird das eher behindert als befördert. Der US-Ökonom Bryan Caplan untersucht in seinem Buch „The Myth of the Rational Voter“ die systematischen Irrtümer der Mehrheit der Wähler, etwa in der Wirtschaftspolitik. Aus Sicht der einzelnen Wähler ist es völlig rational, zum Beispiel für Protektionismus zu stimmen, um die eigenen Arbeitsplätze zu sichern. Aber diese für den Einzelnen rationalen Präferenzen sind für die Gesellschaft insgesamt hochgradig irrational. Folgt ihnen die Politik, um wiedergewählt zu werden, schadet sie letztendlich der Konkurrenzfähigkeit der eigenen Wirtschaft. Wohin das führt, zeigt derzeit sehr deutlich das Beispiel Frankreich und noch massiver schon seit Jahrzehnten das Beispiel Griechenland. Was die Wähler in einem ganz normalen demokratischen Prozess entscheiden, schadet ihnen mittelfristig selbst. Das Beispiel des in Europa grassierenden Populismus zeigt überdeutlich, dass es vielen Wählern Schwierigkeiten bereitet, sich gegen kurzfristige egoistische Interessen und für nachhaltige politische Strategien zu entscheiden. Ob der Front National, Syriza oder die Dänische Volkspartei, sie alle gefährden die Demokratie dadurch, dass sie durch formal demokratische Verfahren schlechte und destruktive Politik erzeugen.

Ist das auch ein Grund dafür, dass demokratisch gewählte Regierungen auf komplexe Probleme eher opportunistisch reagieren, wie etwa beim abrupten deutschen Atomausstieg nach Fukushima?

Bei ökologischen Fragen kommen die beiden großen Transformationen, Globalisierung und Wissensgesellschaft, zusammen. Politiker sind in der Regel weder Klimaforscher noch Kernphysiker. Sie reagieren auf diese Probleme nach der Logik des Machterhalts, also opportunistisch. Dass Atomkraftwerke nicht beherrschbare Folgekosten und Risiken produzieren, wusste man schon vor Fukushima. Aber reagiert hat die damalige Bundesregierung erst, als das unter Gesichtspunkten des Machterhalts opportun schien. Diese Logik läuft auf kurzfristig orientierte, vor allem national vorteilhafte Politiken hinaus, die größere räumliche und zeitliche Kontexte und Folgen ausblenden. Bei globalen Fragen wie Klimawandel, Terrorismus, Seuchen oder Finanzmarkt-Regulierung sind die Handlungsmöglichkeiten der Nationalstaaten ohnehin begrenzt. Der global operierende Finanzkapitalismus nutzt die Beschränktheit und Unzulänglichkeit nationalstaatlicher politischer Steuerung ohne Hemmung aus. Der notwendige Weg internationaler Kooperation und globaler Institutionen ist umständlich und langwierig. Die so entstandenen Entscheidungen sind höchstens sehr indirekt demokratisch legitimiert. Die Notwendigkeit, gemeinsam Verantwortung für globale Kollektivgüter zu übernehmen, kann schnell mit nationalstaatlichen Partikularinteressen und den kurzfristigen Interessen einer Wähler-Mehrheit in den jeweiligen Ländern kollidieren, wie die vielen gescheiterten Klima-Konferenzen von Kopenhagen bis Cancún zeigen.

Aus Sicht der Wähler hierzulande, die selbst keine negativen Effekte des Klimawandels oder der Wirtschaftskrise in Südeuropa erleben, ist diese Orientierung am Partikularinteresse rational.

Nur in einer sehr kurzfristigen, bornierten Sicht. Es müsste gelingen, die Relevanz von globalen Kollektivgütern in die nationalstaatliche Politik einzubauen. Und das ist außerordentlich schwierig, schon weil alle Akteure wissen, dass die kurzfristigen nationalstaatlichen Eigeninteressen den Ausgang der nächsten Wahl entscheiden. Das ist ein Beispiel dafür, dass Demokratien strukturell zu langsam lernen.

Ist das auch ein Problem der Europäischen Union?

Das Demokratie-Defizit der EU-Institutionen, etwa der nicht direkt gewählten EU-Kommission, ist oft genug beschrieben worden. Aber das ist nicht das entscheidende Argument. Interessanter ist, dass die EU durchaus erfolgreich ergebnisorientiert arbeitet. Und das zu Recht, weil es sehr schwierig ist, mit 28 Staaten und mehr als 500 Millionen Bürgern eine klassische demokratische Entscheidungsfindung in Gang zu setzen. Eine klassische, rein formale Demokratie funktioniert auf EU-Ebene nicht, und schon gar nicht auf globaler Ebene. Die entscheidende Frage ist: Worauf zielen Demokratie und Volkssouveränität? Eine mögliche Antwort könnte sein: darauf, dass kollektive Wohlfahrt erzeugt wird und es den Bürgern besser geht. Das ist ein starkes Argument für eine stärkere Einbeziehung demokratisch legitimierter Fachgemeinschaften und spezialisierter Entscheidungsgremien. ---

 

Leserbrief Carsten Thiemann, Berlin

Prof. Willke will die Demokratie entscheidungsfähiger machen und auf langfristigere Ziele orientieren, um globale kollektive Wohlfahrt zu erzielen. Er stellt sogar plausibel dar, dass z.B. das chinesische Politikmodell in diesem Teilaspekt der klassischen Demokratie überlegen ist. Daraus resultiert somit eigentlich ein hoher Anpassungsdruck, damit die klassische Demokratie nicht in weiterer oder gar näherer Zukunft zu einem Hemmschuh oder Stolperstein für die Entwicklung globaler Wohlfahrt wird. Im Interview ist sein Kernvorschlag die dauerhafte Delegation von Entscheidungen in Expertengremien oder -organisationen und mit ihr die Delegation von Partizipation an Expertenorganisationen wie NGOs - im Wesentlichen mit der Begründung, dass der Wähler über zunehmend komplexe Sachverhalte nicht mehr sachgerecht urteilen und entscheiden kann.

Meines Erachtens verkennt er dabei zwei wesentliche Aspekte. Zum Einen gibt es bekanntermaßen Untersuchungen aus unterschiedlichen Bereichen (Börse, Umwelt, ... ), bei denen zufällig zusammengestellte Laiengruppen eindeutig "richtiger", also erfolgreicher und vorausschauender entschieden haben als reine Fachexperten. (Voraussetzung dafür war teilweise die Möglichkeit, sich zuvor multilateral zu informieren, um ein grundlegendes Sachverständnis zu erhalten.) Insofern sind Zweifel angemessen, dass reine Expertenorganisationen tatsächlich die besseren Entscheidungen treffen, vor allem, wenn jenseits eines Fachgebietes weitere Aspekte eines ausgewogenen Allgemeininteresses (kollektive Wohlfahrt) berücksichtigt werden sollen. Zum Anderen benennt er als Quelle für essenzielle Demokratiedefizite wie Kurzfrist-Orientierung und hohen Einfluss finanzkräftiger Kreise mehrfach das Wiedergewählt-Werden-Wollen, nimmt aber dieses Paradigma leider nicht als Ausgangspunkt für die Suche nach alternativen Lösungsansätzen. 

Das ist schade, denn hier liegen meines Erachtens die größten Potenziale für die produktive Weiterentwicklung der demokratischen Staatsform! Unter klassischer Demokratie wird heute in der Regel das Standardprinzip temporärer elektoraler Delegation verstanden, also der befristeten Wahl von Vertretern. Nimmt man den Begriff Demokratie aber wörtlich, bedeutet er zunächst lediglich "Herrschaft des Volkes", also aller. Und in der griechischen Urform waren das (negiert man einmal die Ausgrenzung von Frauen, Sklaven, Fremden und weiteren Anwesenden) auch tatsächlich  alle  "Bürger", die beim Scherbengericht. anwesend waren.

Die moderne Entsprechung für eine solche gesamthafte direkte Abstimmung sind Volksbefragung oder Volksentscheid. Diese zu allen größeren und kleineren Fragen in heutigen Gesellschaften durchzuführen ist weder praktisch möglich und schon gar nicht effektiv oder schnell, erst recht nicht in nationalem oder globalem Rahmen. Die moderne (arbeitsteilige) Idee: Eine repräsentative und arbeitsfähige Vertretung kann stellvertretend gültige Entscheidungen treffen: ein Parlament. Das Diktum seiner zeitlichen Begrenzung erscheint dabei bewährt und unumstritten, um Verkustungen und Korrumption der Macht vorzubeugen. Aber muss dies a) periodisch sein und b) muss eine solche Vertretung  gewählt  werden? ... erst recht vor dem Hintergrund der Erkenntnis, dass die kurzfristig wiederholten Wahlvorgänge ungünstige Auswirkungen haben, wie oben beschrieben? Eigentlich doch nicht! 

Würden bei einer Amtszeit von 6 Jahren alle 2 Jahre ein Drittel der Parlamentarier neu ausgewählt, ergäbe sich ein kontinuierliches anstelle eines periodischen Gremiums mit einem guten Mix aus Novizen und alten Hasen. Das ist gar nicht so neu und hat sich z.B. im amerikanischen Senat lange bewährt. Aber will man Wahlkampf alle zwei Jahre?

Schaut man sich die Parlamente der klassischen Demokratien genauer an, stellen auch sie keine wirklich repräsentative Vertretung des Volkes dar! Schließlich sind dort einige Bevölkerungsgruppen überproportional vertreten (Lehrer, Juristen, Beamte) und andere kaum oder gar nicht (Handwerker, Einwanderer, Langzeitarbeitslose, Behinderte, niedrige Bildungsabschlüsse). Dagegen ist  die rein zufällige Zusammenstellung einer hinreichend großen Stichprobe, die uns aus Meinungsumfragen wohlvertraut ist, eine wissenschaftlich anerkannte und häufig angewandte Methode, um eine Auswahl zu treffen, die für die Gesamtheit hinlänglich repräsentativ ist. Das heißt knapp verkürzt: Nur Auslosen ist repräsentativ-demokratisch!  

Ergebnis wären Parlamente mit Vertretern aus wirklich allen Bevölkerungsschichten. Und wer nicht darauf achten muss, wiedergewählt zu werden, trifft seine Entscheidungen näher am gesunden Menschenverstand und schöpft seine Amtszeit auch bis zum Ende produktiv aus. So wie sich unsere heutigen Parlamentarier in viele Probleme erst einarbeiten und sich thematisch spezialisieren müssen, würden dies auch per Los ausgewählte Abgeordnete tun. Damit sie Zeit haben, sich auf ihre neue Tätigkeit einzustellen, kann die Auswahl mit 6-12 Monaten Vorlauf erfolgen. 

Sicher gibt es noch viele weitere solcher praktischen Fragen zu klären. Entscheidend aber ist doch die Frage: Ist dieses Vorgehen noch demokratisch und ist es in Summe vorteilhafter gegenüber dem jetzigen Verfahren, um die Demokratie im Wettstreit der Regierungssysteme erfolgreich zu machen? Beide Fragen sind klar mit ja zu beantworten. Der größte Einschnitt und zugleich das größte Hemmnis für die Umsetzung ergibt sich bei den Parteien. Ihre politische Mitwirkung wird dann beschränkt auf die Rolle einer Lobbyorganisation, ähnlich den Interessensverbänden und Minderheitenvertretungen - aber wäre das so falsch?

Helmut Willke, 69,
ist Soziologe und Staatstheoretiker und lehrt als Professor für Global Governance an der Zeppelin Universität in Friedrichshafen. Er ist einer der renommiertesten Politikwissenschaftler der Bundesrepublik und wurde unter anderem mit dem Leibnitz-Preis der Deutschen Forschungsgemeinschaft ausgezeichnet. Willkes Buch „Demokratie in Zeiten der Konfusion“ ist 2014 im Suhrkamp Verlag erschienen.

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