Ausgabe 09/2013 - Schwerpunkt Verhandeln

Berliner Landwehrkanal

Die Kanalarbeiter

• Am 19. April 2007 rutschte die Anlegestelle der Reederei Riedel in den Berliner Landwehrkanal, eine Wasserstraße, die Peter Joseph Lenné Mitte des 19. Jahrhunderts geplant hatte. Damals zogen Esel die Lasten auf Treidelpfaden den Kanal entlang. Heute schippern große Ausflugsdampfer Touristen herum. Die Uferbefestigungen, sogenannte Holzspundwände, waren derweil morsch geworden. Und so beschloss das Wasser- und Schifffahrtsamt (WSA) Berlin, die Kanalwände zu entlasten.

Dafür, so ordnete die Behörde an, sollten mindestens 200 Uferbäume gefällt werden. Nach dem 16. Baum formierten sich die Kreuzberger Bürger. Sie versammelten sich täglich auf der Admiralbrücke, insgesamt 26 000 Unterschriften setzten sie in jenem Sommer unter ihren gemeinsamen Aufruf, wenn sie nicht gerade die übrig gebliebenen Bäume bewachten. Auch die Reederei Riedel unterschrieb – kahle Ufer gefallen Touristen nicht so gut. Außerdem hatte die Vollsperrung, die das WSA kurzfristig verfügt hatte, den täglichen Umsatz des Schifffahrtsunternehmens um 30 Prozent zurückgehen lassen. Der Protest hatte Erfolg: Die Bäume sollten erst mal stehen bleiben, das WSA bot Verhandlungen an.

Ab hier wird es spannend, denn der Kanal ist nicht irgendein Wasserweg, sondern eine innerstädtische denkmalgeschützte Bundeswasserstraße, deren baumgesäumter Lauf sich elf Kilometer lang durch Berlin zieht. Das macht es schwierig, ihn einfach mal zu reparieren. Denn dabei ins Spiel kommen: Zuständigkeiten.

Der Kanal mitten in der Großstadt gehört gar nicht Berlin. Als Bundeswasserstraße ist für ihn das WSA Berlin zuständig. Nur endet der Herrschaftsbereich des Amts an den Ufermauern. Ab da ist die Stadt dran. Das heißt: fünf Bezirke mit ihren Tiefbau- und Grünflächenämtern, und natürlich die Gesamtberliner Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Umwelt sowie die Naturschutzbehörde.

Außerdem ist der Kanal auch noch ein Denkmal, für dessen Erhalt verschiedene Behörden auf Landes- und Bezirksebene zu sorgen haben. Und über das Wasser, das durch den Kanal fließt, gebieten wiederum die Berliner Wasserbetriebe, die Untere Wasserbehörde und, erneut, die Senatsverwaltung. Nicht zu vergessen: Auf dem Wasser fahren neben Sportbooten und Wassertaxis vor allem die Schiffe der Großreedereien. Ihnen steht die Industrie- und Handelskammer zu Berlin zur Seite; es gilt, die wirtschaftlichen Interessen der Unternehmen zu vertreten, die Touristen anziehen und für Arbeitsplätze sorgen. Ach ja, und dann wohnen hier auch noch Menschen. Die heißen in diesem Stück: Bürger und Anwohner.

Diese Zuständigkeitsvielfalt galt seit der Wende und hatte nie jemanden gestört. Schließlich gibt es den Landwehrkanal seit anderthalb Jahrhunderten, dummerweise hatte ihn in dieser Zeit nie jemand repariert. Deswegen war er, das merkte man 2007, inzwischen auch ganz schön kaputt.

Begleitete den Konflikt von Anfang an: Evelyn Bodenmeier
Sollen vermitteln: die Mediatoren Stefan Kessen und Beate Voskamp

Kaputt ist er heute, sechs Jahre und viele Verhandlungsrunden später, immer noch. Und es ist gerade unsicherer denn je, wann und wie er wieder instandgesetzt wird. Um das zu verstehen, muss man erst mal begreifen, was normalerweise geschehen wäre, hätten die Menschen nicht protestiert. Dann wäre das WSA am Zug gewesen. Es hätte die Bäume gefällt, einen Sanierungsplan aufgestellt und sich das Geld dafür genehmigen lassen. Andere Behörden hätten kein Recht gehabt, einer Bundesbehörde in deren Pläne reinzureden, und so hätte sie bald mit dem Bau beginnen können.

Wenn Menschen auf Bürokraten treffen

Aber es kam anders. Bürger kamen ins bürokratische Spiel. Sie sprechen eine andere Sprache, haben andere Vorstellungen. Sie denken nicht in Verwaltungsabläufen. So wurden sie, wenn man so will, zu einer Art Katalysator.

Erst mal ging es ihnen aber nur um die Bäume, bei denen das WSA die Säge ansetzen wollte. Und zunächst schien der Aufschrei der Bevölkerung ja auch Erfolg zu haben. Am 5. Juli 2007 lud der damalige Leiter des WSA Bürger zu Gesprächen ins Amt. Während sie beisammensaßen und Kaffee tranken, öffnete sich die Tür, ein Polizist kam herein und flüsterte dem Behördenchef etwas ins Ohr. Worauf sich dieser erhob und den Anwesenden mitteilte, dass gerade erfolgreich 22 weitere Bäume gefällt worden seien. Die Bürgerinitiative brach empört das Gespräch ab und kletterte auf jene Bäume, die noch standen.

Die Behörde verstand nicht, wie ihr geschah. Bisher hatte sie sich um Bundeswasserstraßen gekümmert – nicht um empörte Bürger. Bisher war es doch immer richtig gewesen, Vorschriften zu befolgen. So auch in diesem Fall: „Als das WSA die Baumfällungen anordnete, hat das Amt unter dem Eindruck ,Gefahr im Verzug‘ gehandelt“, sagt Evelyn Bodenmeier, die als freiberufliche Kommunikationsberaterin den Konflikt von Anfang an für das Amt begleitet hat – während die Behördenleitung zweimal wechselte und auch die später gegründete WSA-Arbeitsgruppe inzwischen ihren zweiten Chef hat. In ihrem bunten Sommerkleid wirkt sie in den schier endlosen Gängen der WSA wie ein Fremdkörper. Das Amt sitzt am ehemaligen Tempelhofer Flughafen. Bodenmeier hat sich einen feinen Sinn für absurden Humor bewahrt. Wahrscheinlich gelingt es ihr nur deswegen, immer noch distanziert auf ihren Auftraggeber zu schauen. So schafft sie es tatsächlich, glaubhaft zu machen, warum eine Behörde fast nie eine Wahl hat. Eine Behörde befolgt Vorschriften. Anders geht es doch gar nicht.

Fließt mitten durch Berlin: der Landwehrkanal Grafik: Isabelle Gehrmann

Und genau deswegen ging im Sommer 2007 ohne Hilfe von außen überhaupt nichts mehr. Um wieder Bewegung in die festgefahrenen Fronten zu bringen, drängte das übergeordnete Bundesverkehrsministerium auf ein Mediationsverfahren. Das Amt engagierte externe Vermittler und lud am 27. September 2007 in ein ehemaliges Umspannwerk am Kanalufer. 250 Menschen kamen. Es ging hoch her. Wer dabei war, erinnert sich mit Schaudern – die Behörden – oder mit Stolz – die Bürger – an die lautstarke Sitzung, bei der man sich darauf einigte, den Mediatoren Stefan Kessen und Beate Voskamp das Mandat zu erteilen. Die beiden glaubten damals, in sechs Monaten sei das Problem gelöst. Es sollten sechs Jahre werden.

Auf einmal geht es nicht mehr nur um Bäume

Voskamp und Kessen machten ihre Sache gründlich. Zur ersten Sitzung des Mediationsforums baten sie alle Beteiligten, die mit dem Kanal irgendwas zu schaffen hatten. 25 verschiedene Institutionen, Interessengruppen und Verbände folgten dem Aufruf. Eine Verhandlung von bis daher in Deutschland ungekannter Komplexität nahm ihren Lauf.

Die ersten zwei Jahre gingen ins Land, um die diversen Ansprüche aufzunehmen und zu sortieren. In der ersten Phase der Mediation, so die Überzeugung von Voskamp und Kessen, müssen die Beteiligten Vertrauen zueinander aufbauen. Vertrauen, das jederzeit wieder verloren gehen kann. Damit das nicht passiert, muss jede Entscheidung einstimmig getroffen werden. Deswegen ist die Rolle der Mediatoren auch nicht neutral, sondern „allparteilich“. „Wir sind nicht auf keiner Seite, sondern wir sind auf allen Seiten“, erklärt Voskamp. Jedermanns Interessen müssen gehört werden. Und zwar so oft, wie jemand das Bedürfnis hat, sich dazu zu äußern. „Wenn jemand dreimal hintereinander dasselbe Thema wieder aufgreift, kann das ein Anzeichen dafür sein, dass er die Sorge hat, mit seinem zentralen Anliegen noch nicht verstanden worden zu sein“, sagt Beate Voskamp.

Eine Auswahl der Befindlichkeiten: Die WSA wollte gemäß ihrem Auftrag die „Sicherheit und Leichtigkeit der Schifffahrt“ gewährleisten, die Denkmalschützer das „steinerne Antlitz des Kanals“ bewahren. Das wird zum Beispiel von vor die Kanalmauern gepflanztem Schilf verdeckt. Die gleiche Wirkung haben Stahlspundwände, die verhindern, dass die Uferbefestigung abrutscht. Die Reedereien wollten vor allem weiter so viel und so schnell wie möglich auf dem Kanal fahren.

Und die Bürger? Zwar gab es immer noch Menschen wie die Architektin Ursula Kleimeier, die von ihrem Arbeitszimmerfenster aus auf das grüne Paul-Lincke-Ufer des Landwehrkanals blickt: „Mir ging es von Anfang an um die Bäume“, sagt sie, „und darum, das Amt zu Transparenz zu zwingen.“ Sie wollte einfach wissen, „ob die Bäume wirklich gefällt werden müssen. Hätte das WSA mich überzeugt, dass die Fällungen alternativlos sind, ich hätte Ruhe gegeben.“ Sie ist Anwohnerin, sie denkt eher pragmatisch. Andere witterten eine einmalige Chance: Das Mediationsverfahren „Zukunft Landwehrkanal“ war das einzige Verfahren dieser Art in Berlin. „Es gab sonst wenig Gelegenheit für die Bürger, in einem so hohen Ausmaß ihre Umwelt mitzugestalten“, sagt Stefan Kessen heute. „Da ist es nur normal, dass wir von Wünschen überflutet wurden.“

Längst ging es um viel mehr als um Bäume.

Arno Paulus ist 62 Jahre alt. Der Solarschiffer ist derjenige, der im Sommer 2007 mit Anschlagzetteln zu den Versammlungen auf der Admiralbrücke aufrief, dort auf die Brückenbefestigung kletterte und die Leute auf Protest einschwor. Sein Traum: ein „umfassendes städtebauliches Pilotprojekt, ökologisch nachhaltig, bürgerInnennah und zukunftsweisend“, dessen „immenses Potenzial für Erholung, Begegnung, Artenschutz, Naturerleben, sanfte Mobilität, Wandern zu Wasser und zu Lande und noch vieles mehr“ verwirklicht werden sollte – der sogenannte Masterplan. Zu Deutsch: Der ganze Landwehrkanal und seine Ufer sollten umgebaut werden, mit Radwegen am Rand entlang. Die Ausflugsdampfer mit ihren stinkenden Dieselabgasen sollten verbannt oder zumindest mit Rußfiltern ausgestattet, Anlegestellen für Sportboote geschaffen, die Wasserqualität verbessert und die Ufer nach ökologischen Kriterien bepflanzt werden – um nur ein paar der Ideen zu nennen. Verfahrensbeteiligte berichten nicht nur von den hochfliegenden Plänen, sondern auch vom rüden Umgangston der Paulus-Fraktion.

Alle müssen mitreden: Behörden-Zuständigkeiten des Landwehrkamals (Quelle: WSA Berlin, Öffentlichkeitsarbeit)

Wer heute mit Paulus spricht, hat den Eindruck, dass es ihm auch ein bisschen darum ging, zu beweisen, dass mit Behörden einfach nicht zu reden ist. „Die Verwaltung hatte nie die Absicht, wirklich etwas zu ändern“, sagt er, und irgendwie scheint ihn diese Erkenntnis zu befriedigen. So war es kein Wunder, dass Paulus und seine engen Mitstreiter im Herbst 2008 das Forum verließen. Beinahe wäre die Mediation gescheitert. Man war keinen Schritt weiter. Dazu mussten die restlichen Baumschützer den Masterplan beerdigen, was noch mal ein paar Monate dauerte. Erst nach zwei Jahren, im Sommer 2009, ließen sie davon ab. „Der Masterplan hatte in diesem Verfahren nicht entwickelt werden können, das hat sich im Laufe der Zeit herausgestellt“, sagt Mediator Stefan Kessen heute. „Dazu hatten wir ja gar keine Legitimation.“

Achim Appel sieht das immer noch anders. Er ist Vorstand des Vereins Bäume am Landwehrkanal e.V. Auch er ist 60 Jahre alt, sein weißes Haar trägt er lang und auf der Nase ein metallenes Brillengestell. Appel ist „Freelancer in der Medienbranche“, vor allem aber kämpft er für Bäume, besser: für Stadtnaturschutz. Längst nicht nur am Landwehrkanal, sondern quer durch Berlin ist er aktiv, überall dort, wo alte Bäume gefällt werden sollen, legt er Protest ein. Er blieb dem Mediationsforum treu, als Paulus & Co. ausstiegen.

Es war ein Problem dieser Verhandlung, dass die Beteiligten bis heute darüber uneinig sind, was überhaupt zur Verhandlung stand. So richtig gesagt hat ihnen das nämlich niemand. Das Ergebnis kristallisierte sich daher auch eher in einer Art Ermüdungsprozess heraus: Wenn sich nur einer lange genug verweigerte, wenn er den Standpunkt vertrat, etwas stehe nicht zur Verhandlung, dann setzte der sich durch – das Verfahren besteht schließlich auf der Einstimmigkeit aller Entscheidungen. Und so fand man Stück für Stück heraus, was alles nicht möglich war. Und das war ziemlich viel.

Derweil war der Kanal immer noch kaputt, und seine Sanierung immer noch notwendig.

Im Herbst 2009 schließlich, zwei Jahre nach der ersten Sitzung, legte das Mediationsforum einen gemeinsamen Kriterienkatalog vor, nach dem der Kanal zu sanieren sein sollte. Er enthält drei Ober-, 16 Unter- und mehr als 100 Teilkriterien.

Aus Anwohnern werden Sanierungsexperten

Vielleicht wäre das der Moment gewesen, das Verfahren zurück in die Hände der Bürokratie zu geben und nur noch darüber zu wachen, dass dieser Katalog eingehalten wird. Warum das nicht geschah, kann keiner so recht sagen. Wahrscheinlich liegt es daran, dass sich die Bürger in der Zwischenzeit in ihrer Freizeit von Laien zu Kanalsanierungsexperten geschult hatten. Sie hatten Seminare besucht und Studien gelesen, Gutachten mit beauftragt und Planungs-Workshops abgehalten. Sie hatten sich sogar in die Behördenvorschriften eingearbeitet. Sie konnten jetzt mitreden. Und das taten sie auch.

Drei Jahre lang erarbeiteten die Bürger nun gemeinsam mit den Behörden in zähem Ringen einen Sanierungsplan. Eigentlich sollte ab jetzt eine Erfolgsgeschichte zu erzählen sein: davon, dass so viele durchhielten und nicht einmal aufgaben, als sie erfuhren, dass ein Sanierungsplan des Forums nur dann eine Chance auf Genehmigung haben würde, wenn sie zusätzlich zu ihrem eigenen Entwurf auch noch alle anderen möglichen Varianten durchrechneten. Auch solche, die den gemeinsam verhandelten Zielen widersprachen.

Es gibt aber auch kleinere Erfolgsgeschichten, zum Beispiel die der Anwohnerin Ursula Kleimeier, die in einem Seminar ein neues Bohrverfahren entdeckte und durchsetzte, dass die Behörde es erprobte. Oder die Tatsache, dass das Forum gemeinsam erfolgreich die Sanierung der abgerutschten Riedel-Anlegestelle plante und verwirklichte.

Den eigentlichen Durchbruch erreichten die Bürger aber erst vor einem Jahr. Und es lohnt sich, sich diesen Durchbruch genau anzuschauen, denn er bringt in aller Kürze auf den Punkt, wie verfahren das Verfahren war: Der Wendepunkt war ein Statik-Gutachten, das die Baumschützer seit Langem gefordert hatten. Es belegte im Frühjahr 2012, dass die Bäume den Ufermauern gar nicht schaden. Ihr Gewicht belastet zwar die Mauern, aber die Wurzeln stabilisieren sie wieder – Ergebnis: neutral.

Viereinhalb Jahre nach Beginn der Mediation stand also fest: Die Bäume dürfen stehen bleiben. Es wäre Unsinn, sie abzusägen. Und so könnte die Geschichte glücklich enden. Vor einem dreiviertel Jahr hat sich das Forum nämlich auf einen Plan geeinigt, mit dem alle Beteiligten leben konnten. Fast jeder ist einen Kompromiss eingegangen. Die einen haben auf mehr verzichtet – die Bürger auf den Masterplan –, die anderen auf weniger – die Reedereien befahren den Kanal jetzt nur in eine Richtung, aber das tun sie bereits seit 2007, und es schadet ihnen nicht.

Hier begann alles: die Anlegestelle der Reederei Riedel
Auch das ist der Kanal: ein beliebtes Ausflugsziel

Seinen Plan hat das Forum dann als Entwurf für eine Haushaltsunterlage vorgelegt. Denn wer etwas bauen will, muss sicherstellen, dass im Bundeshaushalt Geld dafür bereitsteht. Mit prognostizierten Kosten von 66 Millionen Euro ist der mit Bürgerbeteiligung geplante Entwurf auch noch deutlich billiger als die Schätzung von 180 Millionen Euro, die die Behörde zuvor abgegeben hatte. Dann die nächste Sensation: Nach nur einem guten Monat, Ende Januar 2013, ist dieser Entwurf genehmigt – solche Verfahren können in anderen Fällen auch mal Jahre dauern. 2014 hätte die Sanierung beginnen können.

Happy End, not

Hier könnte also stehen: Bürgerbeteiligung kostet Zeit und Nerven, aber sie ist möglich – und sie kann viel Steuergeld sparen. Man könnte Behördenmitarbeiter zitieren, die sagen: „Das war für beide Seiten ein langer Umdenkprozess.“ Man könnte erzählen, dass die Bürger heute zu akzeptieren gelernt haben, dass es in einem Amt Regularien und Zwänge gibt, die sich nicht außer Kraft setzen lassen. Und dass die Behörden ihrerseits sich in die Karten schauen ließen und feststellen mussten, dass auch Bürger manchmal recht haben. Nach 43 Mediationsforumssitzungen und 80 Sitzungen der fünf Arbeitskreise und zwölf Arbeitsgruppen könnte hier stehen: Happy End.

Das steht hier aber nicht.

Denn auf der Zielgeraden droht das Mediationsverfahren zu scheitern. Nach der Haushaltsunterlage kam die Mediationsvereinbarung. In ihr will das Forum auf zurzeit 32 Seiten festhalten, was den verhandelnden Parteien über den konkreten Sanierungsplan hinaus sonst noch so wichtig ist. Das ist schon nicht ganz einfach und wird seit Januar verhandelt. Inzwischen aber erklärte das Dezernat Planfeststellung innerhalb der Generaldirektion Wasserschifffahrt Außenstelle Ost, sie werde eine Planfeststellung vornehmen. Die Begründung: Weil die Schiffe nach den Baumaßnahmen dauerhaft nur noch in eine Richtung fahren können, handle es sich um einen Rückbau, nicht um eine Sanierung.

Die Planfeststellung kann Jahre dauern.

Gleichzeitig zerbröselt das mühselig aufgebaute Vertrauen wegen eines weiteren unerwarteten Schachzugs: Die Umbaumaßnahmen soll nun nämlich aller Voraussicht nach nicht das WSA verantworten, dessen Vertreter seit 2007 mit im Mediationsforum sitzen, sondern das Wasserstraßen-Neubauamt (WNA), das nie am Forum teilgenommen hat.

Und dann hat die Wasser- und Schifffahrtsverwaltung auch noch anklingen lassen, dass während der – voraussichtlich zehn Jahre dauernden – Baumaßnahmen keine weitere Bürgerbeteiligung geplant sei. Dafür sei kein Budget vorgesehen. „Wenn das so kommt“, sagt Achim Appel, „werden sich kaum noch Bürger in einem solchen Bürgerbeteiligungsprozess engagieren wollen.“

Vermutlich wäre das ja manch einem ganz recht. ---

180 Millionen Euro: geschätzte Kosten der Landwehrkanalsanierung, hochgerechnet im Mai 2010 von einem Vertreter der Wasser- und Schifffahrtsverwaltung aufgrund der bisherigen Kosten

66 Millionen Euro: voraussichtliche Kosten der Sanierung auf Grundlage der Anfang 2013 genehmigten Haushaltsunterlage, die vom Mediationsforum erarbeitet wurde

1,6 Millionen Euro: Kosten des Mediationsverfahrens; davon 200 000 Euro für Organisation der Sitzungen, 850 000 Euro für das Mediationsteam, 400 000 Euro für externe Öffentlichkeitsarbeit – plus 150 000 Euro für Gutachten, die voraussichtlich ohnehin im Planungsverfahren notwendig geworden wären

43 Sitzungen des Mediationsforums

5 Arbeitskreise

12 Arbeitsgruppen

80 Sitzungen der verschiedenen Arbeitskreise und Arbeitsgruppen (inklusive „Lösungssondierungsgruppen“ und „Vor-Ort-Sofort-Maßnahmen“), davon 9 Sitzungen der Arbeitsgruppe, die im Jahr 2013 an der Mediationsvereinbarung gearbeitet hat

3 verschiedene Leiter des Wasserschifffahrtsamts während der Mediation

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