Ausgabe 06/2008 - Schwerpunkt Wettbewerb

Im Haifischbecken

-Der Schweizer Steuerwettbewerb wird mit harten Bandagen geführt, und bisweilen gibt es Opfer. Kein Steuerstandort ohne Steuerskandal, frotzelt man. Zum Beispiel im Kanton Zürich. Es war eine Meldung wie ein Donnerschlag, als die Kantonsregierung vor zwei Jahren verkündete, dass sie Andreas M. Simmen, damals seit zwei Jahren unbescholtener Chef des Kantonalen Steueramts, fristlos entlasse. Was hatte der Beamte nur verbrochen, dass man ihn so unsanft von seinem Amt entfernte? Hatte er Geld unterschlagen? War er korrupt? Ein Geldwäscher?

Die Mitteilung war trocken: Man habe im Rahmen einer Untersuchung 24 Fälle unter die Lupe genommen und in elf Fällen "Kompetenzanmaßungen oder die Umgehung des von der Verordnung über die Organisation des kantonalen Steueramts vorgegebenen Wegs" entdeckt, begründete die Regierung den Rauswurf. Damit sei die "rechtsgleiche Behandlung der Steuerpflichtigen" gefährdet worden.

Endlich hatte es einen erwischt! Endlich setzte sich die Regierung für die kleinen Steuerzahler ein! Endlich wurde dem Gefeilsche der besseren Kreise ein Riegel vorgeschoben! In Zürich machte sich Schadenfreude breit, der kleine Steuerzahler nahm Rache für ein seit Jahren empfundenes Unrecht: Er kann nämlich nicht beim Fiskus vorstellig werden und seine Steuerbasis aushandeln. Das können nur Reiche und Ausländer und reiche Ausländer, so die weitverbreitete Meinung. Die "Kompetenzanmaßung" war da ein willkommenes und dankbares Stichwort. Nur: Was genau war passiert? Wegen Simmen, schrieb der Regierungsrat weiter, seien dem Kanton Steuereinnahmen in Höhe von vier Millionen Franken entgangen. Er stellte aber zugleich klar, dass sich Simmen zu keinem Zeitpunkt persönliche Vorteile verschafft habe. Die Affäre blieb rätselhaft.

Bei der Geschichte über den Steueramts-Chef Simmen gibt es, wie bei jeder Geschichte, auch eine andere Lesart. Es ist wahrscheinlich, dass der Beamte gut gearbeitet und nach bestem Wissen und Gewissen gehandelt hat. Dass er nur getan hat, was jeder Steueramts-Chef in der Schweiz tut: Er nutzte den Spielraum, der ihm zur Verfügung stand, um solvente Bürger im Kanton zu halten - mit dem Risiko, dass die Steuersumme einmal geringer ausfiel. Manchmal ist es besser, 100 zu nehmen, statt auf 200 zu beharren, um am Schluss gar nichts zu bekommen. Steuerrechnungen sind nicht einfach.

Obwalden: Von der Steueroase für Beckenbauer & Co. zum fiskalischen Vorbild

Der Steuerwettbewerb ist eines der konstituierenden Elemente des Schweizer Staatswesens und Selbstverständnisses. "Mangels eines großen Binnenmarktes müssen sich die kleinen Staaten mit offensiven Strategien im Steuerwettbewerb profilieren", sagte jüngst der Schweizer Finanzminister Hans-Rudolf Merz. Sie nähmen beim Schutz des globalen Steuerklimas eine Schlüsselrolle ein, so seine Überzeugung. "Daran werden sich noch viele große Staaten die Zähne ausbeißen."

Merz sprach dabei nicht nur vom globalisierten, sondern auch vom Schweizer Binnenwettbewerb, der sowohl zwischen den Gemeinden als auch zwischen den Kantonen gefördert wird. Die Steuerautonomie von Gemeinden und Kantonen, die in der Schweiz je ein Drittel der öffentlichen Ausgaben tätigen, ist ein nationales Heiligtum. Er sprach auch vom Wirtschaftsgiganten Zürich, dem die neue Konkurrenz des wirtschaftspolitischen Zwerges Obwalden zu schaffen mache. Ausgerechnet Obwalden.

Es ist hübsch, abgelegen, verschlafen und unwichtig. Sarnen ist der Hauptort jenes Kantons, der zusammen mit Nidwalden, Uri und Schwyz die Gründerkantone der Eidgenossenschaft bildet. Die kleinen Kantone liegen inmitten des Haifischbeckens der steuergünstigsten Adressen der Schweiz. Das wäre kein Problem, wie Nidwalden und Schwyz zeigen, die sich schon lange gegen den ewigen Klassenbesten Zug behaupten. Wenn man keine Hypothek zu tragen hätte: Obwalden war mal ganz oben mit dabei - und ist ganz tief gefallen.

Der steile Fall als Steueroase begann 1986, als bekannt wurde, dass gegen den damaligen Chef der Steuerverwaltung ein Strafverfahren wegen Amtsmissbrauchs und unregelmäßiger Geschäftsführung eröffnet worden war. Es ging um Steuerhinterziehung im großen Stil. Unter anderem war die Fußball-Legende Franz Beckenbauer ins Visier der Steuerfahnder geraten. In den achtziger Jahren war die Steuerautonomie der Kantone noch viel ausgeprägter als heute. Es wimmelte von Sonder- und Spezialregelungen und mangelte an griffigen Steuergesetzen. "Wer ein Steuerabkommen aushandeln wollte, bekam eines", erinnert sich der ehemalige Obwaldner Justizdirektor und heutige Bundesparlamentarier Hans Hess. "Wenn einer bereit war, 20 000 Franken Steuern zu bezahlen, war man schon zufrieden", sagt der Ständerat, ein Ländervertreter im Schweizer Bundesparlament, der am zeitweiligen Niedergang des Kantons erheblichen Anteil hatte.

In der Folge der Affäre Beckenbauer verlor Obwalden seine Steuerautonomie und seine Reputation. Der Kanton büßte seine reichen Steuerzahler und den Justizdirektor ein. Hans Hess musste zurücktreten, nachdem er vom Bundesgericht wegen "Beihilfe zur Steuerhinterziehung" verurteilt worden war. Er hatte - unwissentlich, wie er betont - mehreren Persönlichkeiten geholfen, Geld am Fiskus vorbeizuschleusen.

Sein Kanton kassierte für diese illegalen Steuerabkommen die Höchststrafe, die ein föderalistischer Staat in solchen Fällen verhängen kann: Obwalden wurde unter die Vormundschaft der eidgenössischen Steuerverwaltung in Bern gestellt. Seither litt der Kanton am Dasein als Steuerhölle im Haifischbecken Zentralschweiz. Litt am Ausschluss aus dem Steuerwettbewerb. Litt daran, dass der einzige Vorzug, den ein abseitiger Standort gegenüber Zürich hätte ins Spiel bringen können, nichts mehr galt.

"Obwalden ist so klein, transparent und übersichtlich, dass jeder prominente Zuzügler damals sofort aufgefallen ist", sagt Hess. Die jahrelange Schmach ist im mit knapp 500 Quadratkilometern Fläche und etwas weniger als 35 000 Einwohnern fast kleinsten Kanton der Schweiz nicht vergessen. Aber mit den heutigen Verhältnissen hätten die alten Geschichten nichts mehr zu tun. Seither habe sich Grundlegendes geändert, betont Hess, der kürzlich vom Obwaldner Finanzdepartement offiziell zum "Botschafter zur Umsetzung der Steuerstrategie" ernannt worden ist. Als Mittel gegen Steuerhinterziehung empfiehlt Hess niedrige Steuern. Der vehemente Befürworter des Steuerwettbewerbs macht sich in der Bundesstadt Bern bisweilen unbeliebt mit seinem steten Wunsch nach weniger Abgaben.

Branko Balaban, der Steuerverwalter von Obwalden, beschreibt die Lage so: "Letztlich gab es nur zwei Varianten: entweder von einem anderen Kanton übernommen oder steuerlich wieder attraktiver zu werden." Nur: "Für das Anklopfen bei den Nachbarkantonen hätten wir schon Knieschoner anziehen müssen." Wer hätte denn eine Steuerhölle übernehmen wollen, zumal in der steuerlich hoch kompetitiven Zentralschweiz?

Der Bruch, den Sarnen seit 2005 vollzogen hat, ist ohne Beispiel. Rasch, deutlich, fortschrittlich - die Obwaldner Steuerreform enthält all jene Adjektive, die dem konservativen Urkanton niemand zugetraut hätte. Im Dezember 2005 nahmen die Obwaldner Stimmberechtigten mit 86 Prozent ein neues Steuergesetz an, das - umstritten und ein Novum - degressive Steuersätze vorsah. Es kürzte einerseits die Steuerbelastung für alle Einkommen bis 70 000 Franken jährlich um linear zehn Prozent, allein das war eine Sensation. Andererseits schaffte es die Steuerprogression ab. Im neuen System wäre ab einem jährlichen Nettoeinkommen von 300 000 Franken der Steuersatz von 2,35 Prozent kontinuierlich auf ein Prozent geschrumpft. In der Not erwies sich der Urkanton als mutige, als wegweisende Kraft. Die Obwaldner waren des Schlusslichts müde. Nun wollten sie Klassenbeste werden.

Doch die Abschaffung der Steuerprogression stellte sich als zu fortschrittlich heraus. Die Sozialdemokratische Partei der Schweiz (S P) bezeichnete die neue Runde im Steuerwettbewerb als ruinös und forderte das Einschreiten des Bundes. Der winkte ab und verwies auf die kantonale Steuerautonomie. Es musste also jemand in Obwalden Beschwerde führen. In Sarnen wollte das aber nicht einmal die örtliche SP tun.

Schließlich preschte ein Genfer vor: Der Nationalrat und Altkommunist Josef Zisyadis verlegte seinen Wohnsitz nach Sarnen, um gegen den Steuertarif zu klagen. Seiner Beschwerde wurde aber nicht stattgegeben; er hatte es versäumt, seinen Steuersitz umzuschreiben. Nach langer Suche fanden sich schließlich drei Privatpersonen; am 1. Juni 2007 ließ das Bundesgericht deren Beschwerde zu und erklärte das neue Steuersystem für verfassungswidrig. Es war eine Niederlage, aber kein Knock-out. In Rekordzeit präsentierte der Zwerg vom Sarnersee ein neues Steuergesetz, das seine Standortkonkurrenten erneut in Aufruhr versetzte: Als erster Schweizer Teilstaat wollte er zum 1. Januar 2008 eine Flat Rate Tax einführen, einen Einheitssteuersatz für alle Einkommen.

Der neue Tarif wurde vom Obwaldner Stimmvolk am 16. Dezember 2007 noch deutlicher angenommen als die Steuerdegression zwei Jahre zuvor. Sagenhafte 91 Prozent stimmten dem System zu, das das Kantonsparlament in zweiter Lesung im Juli beschlossen hatte. In Rekordzeit ist das Obwaldner Steuermärchen Realität geworden. Künftig bleiben Einkommen bis 10 000 Franken steuerfrei; der Freibetrag wirkt als indirekte Progression. Nach einem Sonderabzug von weiteren 10 000 Franken bezahlen alle Steuerzahler auf ihre Einkommen linear 1,8 Prozent Staats- und Gemeindesteuern.

Der Steuersatz wird mit dem Gemeinde-Steuerfuß multipliziert. In Sarnen liegt er bei 7,01 Punkten; das ergibt eine Steuerbelastung von netto 12,62 Prozent. Damit sind für Normalverdiener die Steuern in der Schweiz weitgehend bezahlt. Der Bund finanziert sich vor allem über die Mehrwertsteuer und die Direkte Bundessteuer, die erst ab einem gewissen Einkommen fällig wird. In der gleichen Volksabstimmung beschlossen die Obwaldner eine Senkung der Gewinnsteuer für Kapitalgesellschaften auf einen Einheitssatz von sechs Prozent. Damit erhebt Obwalden neben dem Kanton Appenzell Ausserrhoden die niedrigsten Unternehmenssteuern. Bis 2006 hatte Obwalden mit Spitzensteuersätzen von mehr als 16 Prozent als Schlusslicht gegolten.

In Zürich beobachtet man diese Entwicklung mit einiger Skepsis. "Die Schweizer Steuergesetze bauen auf dem Grundsatz auf, dass Leute, die deutlich mehr verdienen, auch einen höheren Prozentsatz Einkommensteuer bezahlen sollen", sagt Adrian Hug, Nachfolger von Andreas Simmen als Steueramts-Chef. Der Steuertarif müsse die Idee des sozialen Ausgleichs enthalten. Mit den Freibeträgen sei ein gewisser Ausgleichsaspekt gegeben, ob er hoch genug ist, sei eine politische Frage, die er nicht beantworten könne. Den Einheitssatz infrage zu stellen ist Antwort genug: Am wirtschaftlichen Nabel der Schweiz wäre eine einheitliche Steuerrate so nicht möglich. Und auch gar nicht nötig.

Für die Wirtschaftsmetropole Zürich ist die Steuerbelastung nur ein Standortfaktor - einer von vielen. Sie bietet mit einem Flughafen, dem Fernverkehr, mit S-Bahn, Tram, Bus und Fernstraßen in alle Himmelsrichtungen eine hervorragende verkehrstechnische Anbindung. Zürich hat eine schöne Innenstadt, attraktive Wohnlagen, Museen, Hochschulen, ein Opernhaus und ausgezeichnete Einkaufsmöglichkeiten. Der reiche Kanton weist ein Pro-Kopf-Einkommen von 68 804 Franken (42 130 Euro) pro Jahr aus; der Schweizer Schnitt liegt bei 54 031 Franken (33 087 Euro). Im bunten Strauß von Standortfaktoren ist die Steuerbelastung nur ein Teil der Rechnung. Ein Teil, den man auch mal außer Acht lassen kann.

Nicht so im Kanton Obwalden, dessen Pro-Kopf-Einkommen 39 646 Franken (24 273 Euro) und dessen Anteil am Schweizer Volkseinkommen 0,3 Prozent beträgt. "Im Rückblick erwies es sich als Glück, dass wir so lange unten durch mussten", sagt Balaban. Das habe den Kanton gezwungen, seine Mittel zurückhaltend einzusetzen. Nur so konnte Sarnen die Gunst der Stunde nutzen, als die Konjunktur anzog und die Schweizer Nationalbank Geld aus dem Verkauf von Goldreserven ausschüttete. Hinzu kam der Neue Finanzausgleich (NFA), der jedes Jahr Milliarden von den Wirtschaftszentren in strukturschwache Regionen pumpt. Gern wird Obwalden nun vorgeworfen, es könne sich die Steuersenkungen nur dank der NFA-Zahlungen leisten. "Das stimmt", sagt Balaban. "Aber je attraktiver wir werden, desto weniger werden wir aus dem Topf erhalten." Und das sei das Ziel. "Wenn uns jemand vorwirft, wir hätten die Chancen des NFA genutzt, antworte ich: , Aber hoffentlich haben wir diese Chancen genutzt! '"

Sarnen erwartet wegen des neuen Tarifs Steuerausfälle von mehr als 20 Millionen Franken. Dieses Defizit soll jedoch bereits Ende 2008 kompensiert sein, denn die Einladung, Steuern zu sparen, zeigt bereits Wirkung: Seit 2006 verzeichnet der Kanton einen Firmenzuwachs von jährlich 30 Prozent. Anfang 2008 waren doppelt so viele Kapitalgesellschaften registriert wie Ende 2005. Kein Wunder: Ein Unternehmen muss für einen Arbeiter mit einem Nettoeinkommen von 100 000 Franken (61 283 Euro) noch 133 000 Franken (81 532 Euro) aufwenden. Das ist der zweitbeste Wert nach Zug mit 132 000 Franken (80 919 Euro).

Auch die Zahl der gut verdienenden Privatpersonen steigt, denn Obwalden bietet ihnen nun die günstigsten Bedingungen. Und wie kommen diese außerhalb von Obwalden an? Von seinen Ratskollegen in Bern höre er nur moderate Kritik, sagt der Ständerat Hans Hess. "Die Vorwürfe, dass mein Obwalden eine Steuerhölle sei und immer nur die hohle Hand mache, trafen mich viel härter." Solange Sarnen alle seine Staatsaufgaben erfülle und keinen Leistungsabbau betreibe, perle die Kritik an ihm ab; so lange - das wissen auch die Parlamentarier in Bern - gibt es keine legitime Kritik an den niedrigen Obwaldner Steuersätzen. Der Kanton hat gleichzeitig mit der Steuersenkung die Beamtengehälter erhöht, seine Schulden zurückbezahlt, einen Überschuss in der Jahresrechnung ewirtschaftet und so viel Geld in der Kasse wie noch nie.

Was Zürichs Vorteil in Sachen Wirtschaftskraft ist - Größe -, ist Obwaldens Vorteil in Sachen Wendigkeit. "In einem kleinen Kanton müssen alle zusammenarbeiten", so der Steuerverwalter Balaban. In einem großen Kanton wäre die Einführung des Einheitssteuersatzes in parteipolitischen Ränkespielen aufgerieben worden, in Zürich wäre der Reformprozess spätestens nach Aufhebung des Tarifs durch das Schweizer Bundesgericht gestoppt worden. Nicht so in Obwalden, wo sich alle an einen Tisch gesetzt hatten. Auch die Nähe der Politiker zu ihrer Bevölkerung hatte Anteil am Gelingen gehabt. Die Abstimmungsresultate zeigen, dass die Obwaldner die Steuerreformprojekte mitgetragen haben. "Ein solches Steuersystem müssen Sie dem Stimmvolk, das von den degressiven Steuern ja nicht profitiert hätte, erst erklären", sagt Balaban.

Der Kampf um die Einigkeit ist vielleicht einer der wenigen Kämpfe, die der Kleine gegen den Großen zu gewinnen vermag. Und der Kampf um die niedrigsten Steuern. Denn der wird in der Schweiz an der Urne ausgetragen. Die Stimmbevölkerung entscheidet sowohl auf kommunaler als auch auf kantonaler Ebene über die Höhe der Steuern wie über deren Verwendung. Sämtliche Steuererhöhungen oder -senkungen müssen in Abstimmungen vom Volk bestätigt werden, ebenso große Ausgabevorhaben. Der Mehrwertsteuersatz ist sogar in der Schweizer Verfassung festgeschrieben. Eine Änderung wäre nur mit einer Verfassungsänderung möglich, für die es eine Volks- und Kantonmehrheit bräuchte. Es ist diese ausgeprägte politische Mitbestimmung über Steuergelder, die die Akzeptanz des Schweizer Steuerwettbewerbs maßgeblich prägt.

So hat der Wettbewerb auch für Zürich Vorteile: Die Wirtschaftslokomotive wird von den nahen Steuerparadiesen angehalten, sorgsam mit ihren Mitteln umzugehen. Übertreibt es Zürich mit der Steuerlast, wandern die empfindlichsten und mobilsten Steuerzahler ab. Es sind in der Regel auch die vermögendsten und lukrativsten. Diese Abwanderung ist ein steuertechnisches Frühwarnsystem, ein Regulativ, von dem alle profitieren - auch wenn es über den NFA von den großen Wirtschaftsstandorten mitfinanziert wird.

Konkurrenz belebt das Geschäft.
Das gilt in der Schweiz auch für Finanzämter

Das weiß auch der Zürcher Steueramts-Chef Adrian Hug. Es sei klar, dass die Geberkantone die Einsetzung der NFA-Mittel für Steuersenkungen nicht nur mit Freude betrachteten, sagt er. Doch der Finanzausgleich habe zum Ziel, die zum Teil großen Differenzen zwischen den Kantonen zu verkleinern. "Insofern ist das Aufholen der Schlusslichter gewollt und gut", meint Zürichs oberster Finanzbeamter.

Die Vorwürfe gegen seinen Vorgänger Simmen erwiesen sich übrigens als dürftig. "Laut Verwaltungsgericht ist der Steueramts-Chef berechtigt, Steuerverfahren an sich zu ziehen und anstelle des zuständigen Steuerkommissärs zu entscheiden", erklärt Hug. Indessen müssten jeweils gleich gelagerte Fälle aus rechtsstaatlicher Sicht genau gleich entschieden werden.

Dabei schienen Andreas Simmen Fehler unterlaufen zu sein. Adrian Hug sagt, dass das Kantonale Steueramt weit mehr als 1000 Anfragen pro Jahr bekäme, mit denen Steuerpflichtige oder potenzielle Zuzügler sogenannte Vorbescheide begehrten. Aus denen gehe hervor, welche steuerlichen Folgen ein bestimmtes Verhalten habe. Ausländer, die in der Schweiz keiner Erwerbstätigkeit nachgehen, haben zudem das Recht, individuell besteuert zu werden. Diese Regelung ist in der Schweiz umstritten; es ist ein gesellschaftspolitisches Minenfeld. Da hatte Simmen wohl die Sensibilisierung für Steuergerechtigkeit, die unter anderem aus dem Beckenbauer-Skandal resultierte, unterschätzt.

Das geläuterte Obwalden hat inzwischen in der Zentralschweiz eine neue Runde im Steuerwettbewerb eingeleitet. Nun ist er im vollen Gang: Der Kanton Uri will mit einer einheitlichen Steuerrate nachziehen, Nidwalden will Steuern senken.-

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