Ausgabe 01/2006 - Was Unternehmern nützt

Was ist eigentlich - NEGATIVE EINKOMMENSTEUER?

Der Berliner Einzelhandelskaufmann, den sich der Ökonom Herbert Buscher vom Institut für Wirtschaftsforschung Halle (IWH) für seine Modellrechnung ausgedacht hat, verdient 2000 Euro brutto, ist verheiratet und hat ein vier Jahre altes Kind. Inklusive Kindergeld bleiben ihm Ende des Monats netto 1454 Euro. Vom Standpunkt eines Ökonomen aus betrachtet ist er ein irrationaler Mensch.

In Buschers Modell gibt es nämlich noch eine Familie, auch ein verheiratetes Paar mit einem vier Jahre alten Kind. Nur dass in dieser Familie niemand regulär arbeitet. Die Erwachsenen gehen lediglich einem Ein-Euro-Job nach, den ihnen die Agentur für Arbeit zugewiesen hat und bekommen Arbeitslosengeld II (ALG II). Die Familie kommt nach Buschers Berechnungen auf staatliche Leistungen in Höhe von 1561 Euro. Auch wer einen niedrig entlohnten Vollzeitjob auf dem ersten Arbeitsmarkt annimmt, kann sich kaum so gut stellen wie mit Geld vom Staat.

Gedacht war das anders. Die Arbeitsmarktreform Hartz IV sollte Arbeitslose wieder auf den ersten Arbeitsmarkt vermitteln, nicht auf den zweiten, den der Staat durch Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen und Ein-Euro-Jobs künstlich am Leben hält und der unter Umständen sogar reguläre Beschäftigung verdrängt.

Als Alternative zum bestehenden System und seinen unerwünschten Nebeneffekten wird deshalb unter Ökonomen die negative Einkommensteuer diskutiert. Negativ bedeutet in diesem Fall, dass der Staat kein Geld kassiert, sondern an Geringverdiener auszahlt. Positive Einkommensteuer verlangt er erst, wenn ein bestimmtes Einkommensniveau erreicht ist. Die Idee dahinter: Auch Arbeit für wenig Geld soll sich lohnen.

Der Earned Income Tax Credit in den USA ist das bekannteste Modell In Deutschland ist das derzeit nicht so. Weil ein großer Teil der Langzeitarbeitslosen über keine oder eine schlechte Ausbildung verfügt, haben sie nur Chancen auf genug bezahlte Jobs. Die lohnen sich aber im derzeitigen Sozialsystem kaum, weil man sich durch Arbeit nur wenig besser oder sogar schlechter stellt - Ökonomen nennen diesen Zirkel das Lohnabstandsproblem.

Zudem, so argumentieren die Ökonomen, entstehen im bisherigen System gar keine Jobs im Niedriglohnsektor, weil die sich für potenzielle Arbeitnehmer nicht lohnen und sich die Unternehmen Löhne, die oberhalb sozialer Transferleistungen des Staates liegen, nicht leisten können.

Die negative Einkommensteuer soll diesen Teufelskreis beenden. Der Ansatz ist nicht neu. Es gibt verschiedene Konzepte, nicht alle Verfechter verstehen das Gleiche unter dem Instrument. Das Spektrum reicht von liberalen Wissenschaftlern, die das System wie auch die FDP mit einem Zwang zur Arbeit koppeln wollen, bis zu nachfrageorientierten Ökonomen, die für ein relativ hohes Grundeinkommen plädieren.

Das bekannteste Modell einer negativen Einkommensteuer ist der Earned Income Tax Credit (EITC), den es in den USA seit den siebziger Jahren gibt. Die Idee geht auf den marktliberalen Nobelpreisträger Milton Friedman zurück, der sie Anfang der sechziger Jahre entwickelte. Friedman wollte, dass der Staat jedem Bürger eine Grundsicherung auszahlt. Die Steuern wollte er so kalkulieren, dass jeder, der zusätzlich einen Job annimmt, mehr Geld hätte, als wenn er nichts täte.

Präsident Lyndon B. Johnson konnte sich indes für ein Grundeinkommen nicht erwärmen. Er wollte aber die Arbeitsanreize steigern und sorgte dafür, dass für Sozialhilfe-Empfänger der Zusatzverdienst nicht vollständig auf die staatlichen Leistungen angerechnet wurde. Das ist das Prinzip, nach dem die Bundesagentur für Arbeit heute in Deutschland Einkommen auf ALG II anrechnet.

In den siebziger Jahren stiegen dann in den USA die Rentenversicherungsbeiträge exorbitant. Präsident Gerald Ford suchte einen Weg, vor allem jene Arbeitnehmer von Abgaben entlasten, die wenig verdienten, und hob 1975 den EITC aus der Taufe: die negative Einkommensteuer war geboren.

Geringverdiener bekamen danach einen staatlichen Zehn-Prozent-Zuschuss zum Lohn, der ab einer bestimmten Gehaltshöhe wieder abschmolz. 1978 folgte ein neues Gesetz, mit dem der Kreis der Anspruchsberechtigten erweitert wurde. Das Programm richtete sich an Erwerbstätige mit Kindern.

1986 entwickelte die US-Regierung den EITC vom Steuer-Erleichterungs- zum Anti-Armutsprogramm. Der EITC sollte Geringverdiener nicht mehr nur von hohen Rentenbeiträgen entlasten, sondern die Einkommen so aufstocken, dass ein niedrig entlohnter Vollzeitjob den Lebensbedarf decken würde. 1991 wurden unterschiedliche Sätze für Familien mit einem, zwei und mehr Kindern eingeführt. Zudem gibt es seitdem eine geringe Gutschrift für Kinderlose. 1994 hob Bill Clinton die Sätze für Niedrigverdiener mit zwei und mehr Kindern überproportional an.

Seit 1975 ist die Zahl der Empfänger des Steuerzuschusses von 6,2 Millionen auf 19,3 Millionen im Jahr 2003 gestiegen. Die Zahl der amerikanischen Familien, die Sozialhilfe beziehen, hat sich auf 2 Millionen reduziert: Die Sozialhilfequote fiel von 5,2 Prozent auf 1,9 Prozent.

Wer eine Steuergutschrift bekommt, dem stellt das Finanzamt in den USA einmal im Jahr einen Scheck aus. Was das für eine Familie heißen kann, hat Waltraut Peter vom arbeitgebernahen Institut der deutschen Wirtschaft (IW) in Köln für ein Paar mit zwei Kindern berechnet: Verdient die Modell-Familie gemeinsam weniger als 10 510 Dollar im Jahr, bekommt sie eine Steuergutschrift über 40 Prozent des Einkommens. Ab einem Einkommen von 10511 Dollar erhielte sie den Maximalbetrag in Höhe von 4204 Dollar. Bis zu einem Jahressalär in Höhe von 14 730 Dollar bleibt die Summe konstant. Mit dann steigendem Einkommen schrumpft die Gutschrift um 21 Cent pro zusätzlich verdientem Dollar.

Die Lohnsubvention kostet viel Geld - außer man senkt das Existenzminimum Der Vorschlag, den Peters IW-Kollege Holger Schäfer für Deutschland ausgearbeitet hat, unterscheidet sich vom US-Modell. Schäfer bemängelt vor allem das ordnungspolitische Durcheinander im deutschen Steuer- und Transfersystem, das dazu führe, dass jemand auf der einen Seite Steuern zahlt und auf der anderen gleichzeitig Transferleistungen erhält. Er will ALG II und Sozialgeld abschaffen und durch eine negative Einkommensteuer ersetzen, die im Minimum bei 650 Euro liegt - das heißt, wer nicht arbeitet, bekommt diese Mindestsicherung. Die entscheidende Neuerung: Wer Arbeit annimmt, sieht eindeutig, wie viel er vom Staat bekommt und wie viel vom verdienten Geld bleibt. Wer Arbeit ablehnt, dem wird die Grundsicherung gekürzt.

Wer in Schäfers Modell beispielsweise einen Job annimmt, bei dem er 317 Euro verdient, bekommt eine Steuergutschrift in Höhe von 361 Euro dazu. Die Miete wird nicht mehr extra gezahlt, der Zuschussempfänger kümmert sich selbst darum. Insgesamt hat er damit wie fast alle Leistungsempfänger im Schäfer-Modell weniger zur Verfügung als bei der derzeitigen ALG-II-Regelung - in diesem Fall 85 Euro. Schäfer will so die Attraktivität von Teilzeitbeschäftigung reduzieren und jene niedrig entlohnter Vollzeitbeschäftigung erhöhen.

Das Niveau der Leistungen liege in seinem Modell allerdings immer noch über jenem der USA, sagt Schäfer. Dort gibt es trotz EITC noch "working poor": Menschen, die arbeiten und dennoch arm sind. Das betrifft vor allem Teilzeitbeschäftigte. Zudem ist Sozialhilfe für jene, die nicht arbeiten, auf fünf Jahre begrenzt. Allerdings verweist IW-Ökonomin Peter darauf, dass es in den Bundesstaaten zusätzliche Sicherungssysteme gebe.

Den EITC mit seinen zunächst steigenden Zuschüssen auf Deutschland zu übertragen hält Schäfer für problematisch. Dies setze voraus, dass man den Freibetrag erhöhe, bis zu dem man keine Steuern zahlt, was nicht finanzierbar sei; oder dass man auch in Deutschland das Existenzminimum herabsetze, was politisch kaum durchzusetzen sein dürfte, Schäfer aber für positive Beschäftigungseffekte für notwendig hält.

Auch Stefan Bach vom Deutschen Institut für Wirtschaftsforschung (DIW) in Berlin ist skeptisch. " Die negative Einkommensteuer ist in Talkshows sehr beliebt, aber dabei wird vergessen: Sie müssen den Leuten auch Jobs im Niedriglohnsektor bieten, und die gibt es derzeit nicht. In der Konsequenz muss man sich fragen, ob man das Existenzminimum wie in den USA herunterschrauben will, um den Niedriglohnsektor zu beleben. Den Stein der Weisen habe ich auch noch nicht gefunden." Jörg Krämer, Chefvolkswirt der HypoVereinsbank, sieht dagegen keinen Weg, der an der negativen Einkommensteuer vorbeiführt. "Die einzige Möglichkeit, das Arbeitsmarkt-Problem in den Griff zu bekommen, ist ein Totalumbau der staatlichen Tätigkeit innerhalb der Volkswirtschaft." Es gelte zum einen den Arbeitsmarkt zu liberalisieren, um auch einen Niedriglohn möglich zu machen. Zum anderen müsse der Staat den Niedriglohn durch eine negative Einkommensteuer subventionieren, um ihn den in Deutschland vorherrschenden Vorstellungen von sozialer Gerechtigkeit anzupassen.

Krämer hat auch eine Idee, wie sich dieses Projekt finanzieren ließe: "Der Staat bezahlt jedes Jahr 150 Milliarden Euro an Subventionen, zum Beispiel für öffentlichen Nahverkehr und Kohlebergbau. Das ist mehr, als er an Lohnsteuer einnimmt. Wenn man die Subventionen um ein Viertel kürzen würde, könnte eine negative Einkommensteuer kommen."

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