Ausgabe 10/2005 - Schwerpunkt Hilfe

Geld ist nicht die Lösung

Es gab richtig viel Geld, so viel wie noch nie: Mehr als 600 Millionen Euro spendeten die Deutschen für die Opfer der Tsunami-Katastrophe - viele Hilfsorganisationen sammelten in wenigen Wochen mehr ein als sonst in einem ganzen Jahr. Doch die Profis unter den Helfern wissen, dass so viel Geld nicht nur hilft, sondern auch Probleme schafft.

Heinz Peters, der für die Deutsche Welthungerhilfe die Tsunami-Hilfe koordiniert, sah sich mit einem " Riesenproblem" konfrontiert: Es gab mehr Hilfsangebote als aktuellen Bedarf, und so wurde unter dem Druck, die Einnahmen kurzfristig auszugeben, allerlei Unsinn gemacht. Es wurde Kleidung verteilt, die keiner brauchte, und für Hilfsmaterialien Preise bezahlt, die doppelt so hoch waren wie vor dem Tsunami. "Ich habe gehört, es soll sogar zu Bestechungen gekommen sein: dass man Behörden bezahlt hat, damit man den Zuschlag für den Aufbau einer Schule bekommt." Bei der Welthungerhilfe, fügt Peters hinzu, hätte es so etwas aber selbstverständlich nicht gegeben.

Thomas Gebauer von der kleinen Hilfsorganisation Medico International kennt den Fachbegriff für solche Probleme: Viel Geld erzeuge einen "Mittelabflußdruck". Das Problem beim Helfen sei oft nicht das fehlende Geld, sondern die fehlenden Konzepte und die Mißachtung der Situation vor Ort. Die vielen Spenden setzen die Organisationen unter Druck, weil die Spender zügig Erfolge sehen wollen - Schnelligkeit wird oft mit Effektivität und Kompetenz gleichgesetzt. Wer da nicht mitmacht, wird bestraft: "Und viel Geld liegt auf der Bank" betitelte die "Zeit" ein Dossier sechs Monate nach dem Tsunami.

Zudem ist die Konkurrenz groß unter den professionellen Helfern in Krisengebieten. "In Sri Lanka fielen plötzlich 1200 Hilfsorganisationen ein", berichtet Peters von der Welthungerhilfe. Da sei es ein riesiger "Standortvorteil" gewesen, dass seine Organisation schon vor dem Tsunami im Land war.

Die Helfer müssten ihre Spender aufklären, sagt Peters. Es gehe darum, um Geduld zu werben, indem man den Spendern die komplexe Situation in der Katastrophenregion vermittelt: "Der Hausbau fängt jetzt an, nach einem dreiviertel Jahr." An manchen Orten seien noch immer nicht alle Genehmigungen vorhanden. Die Welthungerhilfe rechne mit einer drei- bis fünfjährigen Laufzeit ihrer Tsunami-Hilfe.

Ein weiteres beliebtes Kriterium zur Messung der Effektivität von Hilfe ist die Frage, ob das Geld wirklich bei den Armen ankommt oder ob es in der Verwaltung beziehungsweise der Bürokratie hängen bleibt. Das Deutsche Zentralinstitut für Soziale Fragen (DZI) vergibt ein Spendensiegel an Hilfsorganisationen, die vertrauenswürdig wirtschaften - und ein wichtiges Kriterium für die Vergabe des DZI-Siegels ist, dass weniger als 35 Prozent des Umsatzes für Verwaltung und Marketing ausgegeben werden. Viele große Hilfswerke unterschreiten diesen Wert bei weitem, doch das Problem liegt nicht bei den maximal 35 Prozent Verwaltungskosten, sondern bei den restlichen 65 Prozent oder mehr.

Was bewirkt dieses Geld? Das kann das DZI nicht nachprüfen, räumt dessen Geschäftsführer Burkhard Wilke ein.

Einige Hilfsorganisationen haben ein hohes Problembewusstsein: "Wir haben den Do-no-harm-Ansatz verinnerlicht", erklärt etwa Peters. Die Idee hinter dem Schlagwort "Do no harm" stammt von der UN-Mitarbeiterin Mary Anderson, die Hilfe in Bürgerkriegsgebieten analysiert hat: Einseitige Hilfe für eine Partei könne solche Kriege anheizen und so mehr Schaden als Nutzen bringen. Also: Beim Helfen immer auf Risiken und Nebenwirkungen achten. Thomas Gebauer erklärt das Prinzip am Beispiel eines Fußballspiels: 22 Spieler, das Spielfeld, zwei Tore, ein Ball und für alle dieselben Regeln. "Aber trotzdem ist es unmöglich, genau vorauszusagen, wann ein Tor fällt. Und das, obwohl es viel weniger Variablen gibt als im sozialen Geschehen. Auf das Geschehen in einem kleinen Dorf in Sri Lanka wirken weitaus komplexere Prozesse ein." Wenn plötzlich viel Geld in einen Wirtschaftsraum fließt, verändert das einiges. Zuerst mal die Preise: Sie steigen, wenn Organisationen mit viel Geld bestimmte Güter oder Dienstleistungen nachfragen. Axel Weiser, als Entwicklungshelfer seit einem dreiviertel Jahr für die Welthungerhilfe in Indien, erzählt, die Preise für Fiberglasboote seien ebenso gestiegen wie die für Materialien zum Hausbau. Außerdem habe die Regierung des indischen Bundesstaates Tamil Nadu die Normen für den Hausbau verschärft und einen Mindestpreis für neue Häuser festgesetzt. Der sei zu hoch, meint Axel Weiser: "Wir können das genauso gut günstiger machen." Deshalb habe die Welthungerhilfe beschlossen, sich an der behördlichen Preistreiberei nicht zu beteiligen und keine neuen Hausbauten in Tamil Nadu zu unterstützen.

"Auch die Gehälter für Fachpersonal liegen deutlich über dem, was vergangenes Jahr gezahlt wurde", sagt Weiser. Er schätzt die Steigerung auf ein gutes Drittel. In den ersten sechs Monaten habe es viele neue Arbeitsplätze durch den Tsunami gegeben, aber nun klinge der Boom langsam ab. Cornelia Füllkrug-Weitzel, Direktorin der Diakonie Katastrophenhilfe, sieht in den steigenden Gehältern ein weiteres Problem: "Lokale Mitarbeiter der Hilfsorganisationen werden der lokalen Zivilgesellschaft abgeworben." Heinz Peters differenziert: Nichtregierungsorganisationen (NGOs) aus den Entwicklungsländern zahlten in der Regel nicht besser als der jeweilige Staat. "Nur ausländische Organisationen zahlen immer besser als der Staat und ziehen damit gutes Personal ab." So mache es auch die Welthungerhilfe in Indonesien, wo sie ihre Projekte selbst umsetze und noch nicht mit lokalen NGOs zusammenarbeite. "Das halte ich für problematisch", sagt Peters.

Bei der Nothilfe gehe es zuerst darum, den Ursprungszustand wiederherzustellen. Deshalb profitieren die am meisten, die viel verloren haben, wie zum Beispiel die Fischer in den indischen Küstenregionen. Die Kastenlosen oder Dalits, die als Tagelöhner für die Fischer arbeiten, hatten nur ihren Arbeitgeber verloren, aber wenig Privatbesitz. "Die wurden zuerst nicht einbezogen", gibt Peters zu. Indische NGOs hätten auf diesen Missstand aufmerksam gemacht, wie auch die Pater Anthony Packianathan und Lourdunathan Yesumarian - die beiden katholischen Geistlichen sind selbst Dalits.

Die Dorfbürgermeister hätten die Dalits oft nicht in die Liste der Tsunami-Opfer aufgenommen, berichtet Packianathan - deswegen bekämen sie nicht die staatlichen Leistungen, die ihnen zuständen. Die Auflage der westlichen Geldgeber, auch Dalits bei der Hilfe zu berücksichtigen, finden die beiden wichtig, auch wenn die Umsetzung oft schwierig sei. "Es gibt da eine Doppelzüngigkeit", sagt Packianathan: Die indischen NGOs schrieben in den Projektantrag, dass sie auch Dalits förderten. "Aber wenn man nachfragt, sagen sie bloß: ,Wir helfen allen Armen'." Und das, fügt Packianathan hinzu, sei selbst bei der Kirche so. Mit anderen Worten: Die indischen NGOs lernen die Sprache der Geldgeber, doch was mit dem Geld geschieht, ist nicht immer leicht nachzuprüfen. Das muss auch Bettina Tiburzy von der Pressestelle des katholischen Hilfswerkes missio zugeben. Ihre Partner seien die Kirchen in Indien - und die seien durchaus auch vom Kastenbewusstsein durchdrungen. Das Geld fließe über die jeweiligen indischen Bischöfe von oben nach unten. "Vielleicht erreichen ein paar Tropfen tatsächlich den Boden", sagt Packianathan und lacht bitter.

Wenn man viel Geld in ein ungerechtes System gibt, ist die Gefahr groß, dass diejenigen sich des Geldes bemächtigen, die schon vorher zu den Mächtigeren gehört haben. Heinz Peters von der Welthungerhilfe will aber, wie die meisten großen Hilfswerke, nicht den Ursprungszustand wiederherstellen: Es soll besser werden als vorher. Doch wer etwas entwickeln will, muss wissen, in welche Richtung es gehen soll. "Es geht um die Verbesserung der Lebensbedingungen: Einkommen, Gesundheit, Hygiene", sagt Peters.

Doch so einfach ist es nicht: Da sollen Fischer, die bisher mit Holzkatamaranen gefischt haben, mehr und bessere Boote aus Fiberglas bekommen. Das Problem: Mit den besseren Booten kommen nicht mehr Fische ins Meer. Schon jetzt streiten sich die traditionellen Fischer mit denen, die über Dieselkutter verfügen, immer wieder um Fangverbote, weil sie fürchten, die küstennahen Fischbestände würden schneller leer gefischt, als sie sich erneuern könnten. John Kurien, Fischereiexperte des südindischen Centre for Development Studies sorgt sich allerdings weniger um die Überfischung. "Die Vermehrung der Fischerboote ist eher ein soziales als ein ökologisches Problem. Wenn pro Boot weniger gefangen wird, während die Investitionskosten gleich bleiben, kann das zu Verschuldung führen." Damit könne es zu einer "ökonomischen Überfischung" kommen.

Auch in Sri Lanka ist es schwierig, eine sinnvolle Richtung für die künftige Entwicklung festzulegen. Dabei sind die Entwicklungsperspektiven des Landes nicht mal schlecht - obwohl durch den Tsunami 35 000 Menschen starben und der wirtschaftliche Schaden von der Asiatischen Entwicklungsbank auf 4,5 Prozent des BIP und die Kosten des Wiederaufbaus auf 1,6 Milliarden Dollar geschätzt wurden. Trotzdem rechnet die Asiatische Entwicklungsbank nur mit einer geringen Verlangsamung des Wirtschaftswachstums auf der Insel: Für dieses Jahr werden 5,2 Prozent Wachstum prognostiziert, gegenüber 5,5 Prozent im Jahr 2004.

Ein Grund für die stabile Entwicklung: Es strömt reichlich Geld ins Land. Der Wiederaufbauplan der Regierung rechnet mit 2,1 Milliarden Dollar an internationaler Hilfe - davon soll ein starkes Drittel, 853 Millionen, von NGOs kommen. Die Präsidentin hat die Task Force for Rebuilding the Nation (Tafren) ins Leben gerufen: Zehn Menschen, die meisten Vertreter großer Konzerne und viele Besitzer großer Küsten-Hotels, sollen den Kuchen verteilen. Die Bewegung für eine nationale Land- und Agrarreform (Monlar) sieht das nicht ohne Sorge: Sie fürchtet, der Wiederaufbau werde den Interessen der Tourismusindustrie folgen, nicht den Interessen der Bewohner der Küstenregionen. Thomas Gebauer von medico international fragt ebenfalls, wessen Entwicklung gefördert werde: Eine Umstellung von " lokalen Wirtschaftsformen" auf "globalisierte Wirtschaffsformen" könne zu Lasten der lokalen Bevölkerung gehen.

Noch grundsätzlicher ist die Kritik von Christian Aid, einer großen christlichen Hilfsorganisation in Großbritannien. In einem kürzlich veröffentlichten Bericht versucht sie nachzuweisen, dass viele Entwicklungsländer wegen einer zu raschen Integration in den Weltmarkt Milliarden verloren hätten. Daran trage die multinationale, aber auch die binationale Entwicklungshilfe eine erhebliche Mitschuld, denn die Hilfe sei oftmals an die Öffnung der lokalen Märkte für ausländische Produkte und Investitionen geknüpft. Und diese Politik sei nicht etwa das Ergebnis schlechter Entwicklungskonzepte, sondern Interessenpolitik: Die Wirtschaft in den westlichen Ländern verschaffe sich so freien Zugang zu den Märkten der Entwicklungsländer.

Hilfe ist auch Wirtschaftsförderung - für die Geber Selbst wenn man der Argumentation von Christian Aid nicht zustimmen will, kann man getrost davon ausgehen, dass staatliche Hilfe nicht frei ist von eigenen wirtschaftlichen Interessen. Früher wurden diese Interessen offensiv in Form von Lieferbindungen vertreten: Entwicklungshilfe war an die Bedingung gekoppelt, dass ein guter Teil der Hilfe im Geberland ausgegeben wird. So war Entwicklungshilfe immer auch Außenwirtschaftsförderung. Heute gilt das, zumindest für die deutsche Entwicklungshilfe, nicht mehr. Dafür gibt es heute das Tsunami-Frühwarnsystem, das Teil der 500-Millionen-Hilfe der Bundesregierung ist und 45 Millionen Euro kostet. Damit fördert die Regierung das Geoforschungszentrum in Potsdam und die beteiligten Forschungseinrichtungen und Firmen. Und da es keine Lieferbindungen in der Entwicklungshilfe mehr gibt, werden die 45 Millionen auch nicht vom Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit (BMZ) ausgegeben, sondern vom Forschungsministeriums.

Vielleicht dachte der Bundesverband der deutschen Gas- und Wasserwirtschaft (B GW) an dieses Beispiel, als er sich im April beklagte, dass seine Vorschläge für Hilfsprojekte bisher nicht vom Entwicklungsministerium angenommen worden seien. Auf eigene Kosten hätten Firmen Mitarbeiter in die Tsunami-Region gesandt, um die Situation zu dokumentieren und Projektvorschläge zu erarbeiten, hieß es damals. Bis heute habe die Wasserwirtschaft noch nicht die vollständigen Pläne für den Wiederaufbau der Wasserver- und -entsorgung bekommen, sagt Michaela Schmitz vom B GW. Das Ministerium verweise darauf, dass die Pläne für die langfristigen Maßnahmen derzeit von der Weltbank geprüft würden. "Aber warum dauert das so lange?", fragt Schmitz und fügt hinzu: "Wenn die Deutschen und deutsche Unternehmen helfen wollen, dann muss man sich fragen, warum dann die Weltbank reingeholt wird?" Im BMZ sieht man das anders: Man habe nur 8,5 Millionen Euro für einen Fonds der Weltbank zugesagt, außerdem sei man der deutschen Industrie nicht verpflichtet, sagt die Pressesprecherin Barbara Wieland. Projekte werden, gegebenenfalls in Kooperation mit internationalen Institutionen, öffentlich ausgeschrieben, sodass sich jeder bewerben könne. "Wir suchen den, der am kostengünstigsten das Beste für die Menschen in den betroffenen Ländern erreichen kann", so Wieland. "Da muss man marktwirtschaftlich denken." Genau das aber wollte der B GW in diesem Fall nicht - nur helfen: Die deutsche Wasserwirtschaft wolle sich mit der Hilfe keinen neuen Markt in Asien erschließen, so Michaela Schmitz, sondern Hilfe zur Selbsthilfe leisten. "Aber", fügt sie hinzu, "wenn sich aus der Hilfe Geschäftsbeziehungen entwickeln, ist das natürlich auch gut." Eine Studie des Münchener Ifo-Instituts für Wirtschaftsforschung zeigt, dass sich aus der Hilfe häufig Geschäftsbeziehungen entwickeln - die Industrie des Geberlandes verdient nicht nur dank Lieferbindungen. Jede ausgegebene Mark Entwicklungshilfe, so die Studie, führte im untersuchten Zeitraum von 1975 bis 1995 zu 2,79 Mark Ertrag für die deutsche Volkswirtschaft. Auch ungebundene Entwicklungshilfe habe eine Türöffnerfunktion für die Wirtschaft des Geberlandes und steigere die Exporte der heimischen Wirtschaft in das Empfängerland. Der Hauptautor der Studie, Siegfried Schönherr, fordert deswegen: "Der Bundesfinanzminister täte also gut daran, den Entwicklungshilfehaushalt drastisch zu erhöhen!" Deutsche Exportförderung sei nicht das Ziel der Entwicklungshilfe, aber ein "nicht unerfreulicher Nebeneffekt".

Unter dem Namen Public Private Partnership gibt es schon lange eine Kooperation zwischen öffentlicher Entwicklungshilfe und Unternehmen. Doch Thomas Gebauer ist skeptisch gegenüber vermeintlichen Win-Win-Situationen: Er sieht gegensätzliche Interessen zwischen Unternehmen, die Gewinn machen wollen, und der Bevölkerung, der geholfen werden soll. Soziale Entwicklung sei ein langfristiger Prozess, den man mit den Menschen vor Ort politisch organisieren müsse: " Es ist nicht vergleichbar mit dem Liefern einer Cola." Ein Unternehmen habe immer kurzfristigere Gewinninteressen und könne die Menschen, um die es gehe, nur als Kunden wahrnehmen. "Das sind Unverträglichkeiten." Aber sind denn die unkommerziellen Hilfsorganisationen allesamt verträglich? Einerseits müssten sie sich nach der Losung "Hilfe zur Selbsthilfe" rasch überflüssig machen, andererseits entlässt niemand gern Personal. So gerät die Administration unter Druck, wenn weniger eingenommen wird - und das kann schon mal passieren. "Der Spendenmarkt wird enger", erklärt Burkhard Wilke vom Deutschen Zentralinstitut für soziale Fragen. Immer mehr Organisationen drängen auf den deutschen Markt, den der Deutsche Spendenrat mit 2,6 Milliarden Euro beziffert. Außerdem nehme die Bindungskraft einzelner Organisationen ab. Das heißt: Es gibt weniger treue Geber, die immer für dieselbe NGO spenden.

Die Spendenorganisationen sind Marken, die präsent sein wollen. Und manche dieser Marken wollen auch wachsen. Zum Beispiel die Welthungerhilfe. "Wir wollen wachsen, um gehört zu werden", sagt Heinz Peters. Wenn man erfolgreich Lobbyarbeit machen wolle, brauche man eine bestimmte Größe. Wachstum für eine Hilfsorganisation aber heißt: mehr Spenden einwerben. Das mag dann auch der Grund sein, warum alle Organisationen präsent sein wollen, wenn Katastrophenbilder gesendet werden - auch wenn der "Mittelabflussdruck" die Folge und Geld noch kein Garant für erfolgreiche Hilfe ist. Aber ohne Spenden geht eben gar nichts.

Thomas Gebauer von der Hilfsorganisation Medico International sieht eine Alternative zur Katastrophenhilfe: Statt Spendengeldern wünscht er sich ein globales Sozialsystem. In einer Art Länderfinanzausgleich auf globaler Ebene sollte ärmeren Ländern der Aufbau eines Gesundheitssystems ermöglicht werden. "Es gibt Länder, die auch bei guter Regierungsführung nicht die wirtschaftliche Kraft haben, ein ausreichendes Gesundheitssystem aufzubauen." Für so einen Finanzausgleich müsse man nicht mehr einzelne Projekte finanzieren, sondern die Budgets von armen Ländern. "Das bedeutet, dass man ganz andere Konzepte für Entwicklungspolitik braucht." Aber eben auch: sehr viel Geld.

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